重塑行政訴訟受案范圍之構想

卜 雪

目前,我國行政法學界對于行政訴訟受案范圍的爭論主要集中在受案范圍是否要擴大的問題上。考慮到隨著社會事務日益復雜化,行政活動多樣化,行政主體與行政相對人之間的糾紛類型日見增多的現實,以及從切實保障行政相對人合法權益,盡可能完善訴權以制約日益膨脹的行政權角度出發,大多數學者主張應對行政訴訟受案范圍予以擴大,但對于如何擴大或者說應當擴大到何種范圍及程度,卻是眾說紛紜、莫衷一是。

只有少數學者主張目前我國行政訴訟受案范圍還不宜擴大,理由主要在于目前我國對行政權進行司法審查的理論研究尚不到位,法院對行政事務了解較少或者目前的受案范圍已使法院系統感覺吃力并導致訴訟疲軟以及司法公正的困境等。①還有一部分學者如江必新認為,《若干解釋》規定的受案范圍實際上并不是在原有的行政訴訟法受案范圍的基礎上的擴大,而是為了取消對受案范圍的不當限制,把受案范圍恢復到行政訴訟法的本來面目上來,這是一個很有見地的觀點。②

但筆者認為,這種觀點未免顯得牽強,與實際情況和司法解釋的字面意義不能吻合。行政訴訟受案范圍的擴大是一個實際的也是必然的趨勢,這體現了行政訴訟制度良性發展的方向。問題在于,我們必須考慮的是,應該在哪些方面或從什么方向對行政訴訟的受案范圍加以擴大,以期科學地、合理地突破現有的立法及司法解釋的限制,并取得良好的法治效果。我國各項法律制度的進步具有一個漸進性的顯著特點,這是我國法律制度改革的優點,因此,在我國行政訴訟受案范圍問題上,也應該如此。目前從以下四個方面進行突破是十分有利和有效的。

第一,擴大對行政主體外延的理解,把部分公共行政行為納入行政訴訟領域。在我國,由于公法制度的不發達,行政法調整的范圍主要限于國家行政,其他的公共行政不受公法規范,行政訴訟機制也主要規制國家行政部分。隨著社會的發展,在現實生活中大量存在行使公共行政職能的組織。這些組織在行使職權過程中與相對方形成的關系并不是一種民事上的平等關系,但由于其主體不符合行政主體的要件,從而游離于法律的控制之外。③從這些組織產生的原因來看,它是國家行政職能的延伸,是一種行政權讓位的表現。社會關系的復雜化,國家行政管理手段的滯后,必然使行政管理的模式產生變化。職權型政府向服務型政府轉變,直接管理向間接管理過渡,職權行使的民主化等,必然使一些新的充當直接管理者的組織出現。從這些組織的職權性質上來看,這些組織代替國家行使一定的管理職能,在我國法律實際上是承認這類組織職權性質的,如法律法規授權組織在行政法上是可以作為行政主體的,但由于這類主體的復雜性以及法律法規授權的狹窄,實踐中大量的公共行政行為并沒有被納入行政訴訟范圍。因此,筆者建議,在行政訴訟法中擴大對行政主體外延理解的同時,依據實體法具體認定它們的主體資格。

第二,以行政訴訟受案范圍的形式標準作為區分行政訴訟與民事訴訟受案范圍的根據,解決行政事實行為的可訴性問題。劃清行政訴訟和民事訴訟受案范圍的界限主要是解決行政事實行為和準法律行為的可訴性問題。筆者堅持對事實行為可進一步分類的觀點,認為應當分情況討論,有些行政事實行為具有可訴性而有些卻不具有可訴性,不能一概而論。首先,以是否影響相對方合法權益為標準決定行政事實行為是否可訴。如果從法律效果的角度看,有些事實行為完全沒有法律意義,屬于指導性、參考性行為,如天氣預報等;有些不直接發生法律效力但又與法律行為相聯系,這些事實行為有時會加強法律行為的效果,如作出決定前的材料準備;有些雖然產生法律后果但與行政主體的意思表示無關,如警車撞傷路人。從事實行為的表現形式來看,有些事實行為是由于法律效果與主觀目的不同而不屬于法律行為,而有些是由于缺少法律效果要件而不屬于法律行為。對于不發生實際法律效果的事實行為可不予訴訟,但對于影響相對方權益的事實行為,根據“有權利必有救濟”的理論,是應當準予起訴的。在我國,國家賠償法對于“不服賠償程序的當事人可以提起行政訴訟”的規定實際已承認部分事實行為的可訴性。其次,分清由于主觀要素不符合法律行為要件的事實行為與客觀效果不符合法律行為要件的事實行為的不同。我們認為,只要行政主體具有行使公權力或公務的主觀目的,就屬于行政事實行為,應納入行政訴訟;對于行政主體在行政管理過程中,主觀要件不符合行政行為要件的實際上是屬于民事事實行為,應納入民事訴訟。

第三,以法律明確規定以及行政侵權或濫用職權為標準,界定行政機關行使自由裁量權與接受司法審查的范圍,解決行政內部行為的可訴性問題。在行政行為接受司法審查的前提下,賦予行政機關一定的自由裁量權是許多國家的通例,但其共同的特點,一是根據行為的性質決定是否接受審查,二是自由職權范圍以法律的嚴格規定為限。在我國,行政訴訟法不僅從國家利益的角度賦予行政機關一些自由裁量權,而且從職能分工的角度賦予行政機關一些自由職權行為等。④筆者認為,這種從職能分工的角度確定受案范圍的方式缺少理論根據,而且有很大的弊端。決定行政機關自由職權范圍和接受司法審查的依據不應是職能分工,而是行為的性質;行政機關行使自由裁量權應以法律明確規定為限,在行政主體違反法律規定或侵犯公民合法權益時,應當接受司法審查。筆者建議,對于法律規定由行政機關最終裁決行為和自由裁量行為,如果符合侵權或違法的實質標準,相對方應有權提起訴訟。在行政訴訟法中取消劃分內部行(下轉第329頁)(上接第327頁)政行為與外部行政行為的規定,內部行政行為只要符合受案范圍的雙重標準就應該接受司法審查。

第四,以救濟權利還是單獨審查法律問題為標準,理順行政訴訟和人大監督的關系,解決抽象行政行為的可訴性問題。前文已闡述過,我國現行法律未將抽象行政行為納入司法審查范圍之內,存在缺陷,針對此問題,筆者認為,應引入行政訴訟與人大監督關系概念,以受案范圍實質標準解決抽象行政行為可訴性問題,并進一步理順人大監督與行訴之間關系。

其一,抽象行政行為應具有可訴性。原因有三,首先,抽象行政行為是隨著社會關系的復雜化和行政機關管理方式的轉變過程中逐漸發展起來的,從功能上來說與一般行政行為并無本質區別,有些抽象行政行為只是一種間接的管理行為,有些抽象行政行為與具體行政行為也難以截然分開。其次,對抽象行政行為的審查并非僅僅指對規范性文件的審查,也包括對作出抽象行政行為的主體和程序的審查。違法的規范性文件與沒有立法權的主體“私自立法”以及有權主體“違法立法”并沒有本質區別,違法立法并不能被認為是抽象行政行為而不接受司法審查。再次,在我國很多具體行政行為是直接依據抽象行政行為作出的,在抽象行政行為違法的狀態下,把它作為依據而不被審查,其危害性是很大的,也無法真正實現保護權益的目的。因此,從效力登記的角度劃分抽象行政行為的可訴性是有缺點的,對于抽象行政行為,只要符合受案范圍的雙重標準就應該接受審查。

其二,監督抽象行政行為應理順行政訴訟與人大監督的關系。首先,對抽象行政行為擁有審查權并不是意味著所有法院對任何立法行為都擁有審查權,法院對行政立法行為可以是獨立審查或附帶審查,低級法院受理后可根據法律效力的高低移送有權法院處理,對于自己無權處理的抽象行政行為,法院在審查以后可以建議人大或上級行政機關適當處理。在這種意義上說,法院的司法審查實質上是一種司法監督權。在此完全可以說,這些抽象行政行為屬于行政訴訟的受案范圍。其次,實現對抽象行政行為的監督,通過的種種途徑并無優劣之分,法院對抽象行政行為的審查權也并不排斥其他方式對抽象行政行為的監督,但對于救濟公民的權利來說,通過司法程序救濟卻具有更大的優越性。

總而言之,筆者建議,以救濟權利還是單獨審查法律問題為標準理順行政訴訟和人大監督的關系,公民可以抽象行政行為侵權為由提起訴訟,而不可單獨提起對于抽象行政行為的法律審查。法院在審理過程中發現不屬于職權范圍內的問題應移交有關單位處理。但法院有權根據上位法對侵權事項進行處理,并監督對違法抽象行政行為的糾正。