中國公民遷徙自由權的憲法研究

孔慧娟

一、遷徙自由權的概念

遷徙自由是公民的一項不可剝奪的基本人權,它一直為國際社會所關注并被載入許多國家的憲法和重要的國際人權文件中。縱觀各國關于遷徙自由的規定,遷徙自由是公民在憲法和法律允許的范圍內,依法享有自由的在國內外居住和定居的權利和不被強制要求遷徙的權利,包括依法自愿選擇申請取得或放棄一國國籍的權利。

二、我國的遷徙自由權的演變情況

在中國長達幾千年的封建政權統治的歷史里,毫無民主、自由可言,更無人權傳統,當然也就不存在遷徙自由。在我國憲法史上,最早承認公民遷徙自由權的是南京臨時政府于1912年頒布的《中華民國臨時約法》,同一時期,解放區根據地的法律文件中也規定了公民的遷徙自由權。

新中國成立后,遷徙自由經歷了一個由肯定到限制再到默認的曲折過程。1949年,當時起憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》及1954年新中國第一部社會主義性質的憲法《中華人民共和國憲法》都規定“中華人民共和國公民有遷徙的自由”。但1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》首次提到了“農業人口”與“非農業人口”,人為地在城鄉之間樹起一個屏障,遷徙自由不存在了。后來的1975、1978及現行的1982年憲法也都沒有再規定“遷徙自由”。

十一屆三中全會后,隨著改革開放的推進,國家制定了一系列相應措施,具體引導“民工”的有序流動,因而這一時期國家實際上是默認了“遷徙自由”,但事實上還并沒有從法律上認可公民的遷徙自由權。

三、我國現行戶籍制度對遷徙自由權的影響

戶籍制度是國家有關機關依法搜集、確認、登記有關公民身份、親屬關系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。戶籍制度在社會管理中作用是明顯的,它一方面可以通過公民身份登記,從而證明身份并確立民事權利和行為能力,另一方面可以為政府制定國民經濟和社會發展規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料。此外,戶籍管理是治安管理的基礎和重點,在維護治安、打擊犯罪方面起到了巨大作用。因此,戶籍制度是國家行政管理的重要組成部分和重要基礎性工作,也是國家行政管理的一項基本制度。

與此同時,我們還應該看到我國現行戶籍制度的弊端。戶籍制度是世界各國最根本的社會管理制度,外國的戶籍管理多叫“民事登記”或“生命登記”、“人事登記”,雖然叫法不一,但基本上與我國的戶籍管理相似,只是在管理的手段上有所不同。中國戶籍制度的問題是由于在戶籍制度上附加了各種各樣過多的行政的、經濟的、福利的管理行為,人為地制造了各種差異和不公平:如戶籍帶有深深的身份烙印,城市戶口和農村戶口之間存在著等級差異性,享受的待遇明顯不同;戶籍被打上世襲的烙印,農村居民的子弟除考學等少數途徑外,絕大部分都承襲父母的農村戶籍;流動人口不能有效地行使選舉權和被選舉權。最終,實行城鄉分割的二元戶籍管理制度,嚴重阻礙了人力資源的優化配置和地區間的合理流動,不利于城市化建設和農村經濟的發展,也不適應形勢發展的要求。

四、對公民遷徙自由的立法思考

(一)賦予公民遷徙自由權的必要性

我國現行憲法沒有規定公民的遷徙自由,,但現實生活中公民遷徒現象卻無處不在。這種法律上的無權與事實上大量存在所產生的結果就是:人口管理的相對無序、公民的積極性得不到充分發揮。從前面的分析知道,經濟的高速發展以及流動人口的急劇增加都要求城鄉人口的自由流動,因此要解決這一問題應該是取消城鄉的戶口差別,實現人口的自由流動。中央關于和諧社會建設的決定和十七大、十七屆三中全會決議已經為戶籍改革提供了政策基礎,而十六大以來建設以民生為核心的和諧社會的一系列努力,更是直接為戶籍改革提供了范例、掃清了障礙。因此,遷徙自由在如今,已不只是個人熱望而是實在的社會趨勢。

(二)對公民遷徙自由的立法思考

我國實現遷徙自由的條件已漸趨成熟,遷徙自由立法已經具有相當的可行性。但要加強對公民遷徙自由的立法仍須注意以下幾個方面:

1.遷徙自由作為一項基本權利應嚴格遵循“不侵害合法利益”原則。任何自由都是相對的。公民在行使遷徙自由權的時候,同樣不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。

2.遷徙自由的法律保障。公民遷徙自由的立法,首先應成為憲法中的內容,以憲法修正案的形式,明確宣布其為公民的基本權利。其次應當通過制定基本法律或地方性法規,將憲法關于遷徙自由的精神具體化。最后還應當修改現行戶籍制度,確立與遷徙自由原則相適應的開放性戶籍管理機制。