《國家保密法》年末出臺

王騫

2009年5月中旬，國務院已原則通過的《中華人民共和國保守國家秘密法（修訂草案）》，首次面向學界征求意見。中央民族大學行政法學教授熊文釗表示，被征求意見的學者，幾乎一致擔憂，修訂草案以加強保密為原則，缺乏和《政府信息公開條例》間的銜接，這極易導致信息公開制度的實效受到限制。

《中華人民共和國保守國家秘密法（修訂草案）》將在6月下旬提交全國人大審議，預計年末出臺。《保密法》首次頒布于1988年，1996年國家保密局即啟動了修改工作，經過2003年和2006年兩次面向全國征求意見后，形成修訂草案，2009年4月1日，才經國務院最終通過。《保密法》的修改工作至今歷時10余年，被保密法界稱為“十年磨一劍”。

2007年4月24日，時任國務院法制辦公室副主任張穹表示，政府信息公開不能發生失密和泄密的情況。

現行《保密法》實施已經20多年，大陸各地普遍出現保密范圍偏寬、密級過高、定密隨意等問題。“該公開的信息不公開該保密的信息也保不住”，國家保密局副巡視員郭杰認為，除了政府人員執法意識不強外，《保密法》自身存在的缺陷也導致了這些問題。

就《保密法》存在的具體缺陷，曾經擔任多起大陸涉密案件辯護律師的莫少平認為，《保密法》對國家秘密定義模糊。保密程序不清晰，成為了凸顯的問題。

在他近期經手的一起泄露國家機密案件中，國家保密局就將被告人提供給境外人士的海外媒體公開報道鑒定為秘密和情報，他雖對此提出異議，但遭駁回。

審理該起案件的法官稱，密級鑒定權歸國家各級保密行政機構所有，而由國家保密局作出的鑒定已是最高級別的鑒定結果，鑒定結果的落款也均是“國家保密局”。按照《保密法》的規定，法官既無權要求其他保密行政機構重新鑒定，也無權要求國家保密局換人作鑒定。

“被告人往往對密級的異議得不到申訴，司法審判在這里實際成為行政審判。”莫少平稱，這種情況在大陸多起同類案件中普遍存在。

但據參與《保密法》修訂的專家透露，修訂草案的重點似乎并不是解決這些問題。

《保密法》修訂工作即將進入尾聲的同時，多項旨在加強保密的工作亦在各地推行。5月中旬，全國94名各省市保密局局長、有關負責人，在北京開始了他們全國地方保密檢查高級研修班的學習，培訓結束后，保密局長即返回各地開展了保密工作的大檢查。法學家出身的國家保密局局長夏勇在是次培訓中要求學員：在檢查時，及時掌握情況解決問題……提高泄密隱患的發現和預警能力……確保黨和國家秘密的安全。

保密承諾制度亦在全面推廣中。國家保密局要求各省市黨政機關、涉密單位中可能接觸國家秘密的人員，均簽署一份保密承諾書。國家保密局法規處一位工作人員表示，他們希望以此加強對涉密人員的保密管理。

修訂重在加強保密

“《保密法》的修改應以公開為原則只是學界的觀點，但上面多次強調不要這樣提。”2009年4月，一位接近國務院法制辦公室的法學專家，在北京大學召開的法律研討會上，透露出政府高層修訂《保密法》的基本思路。

也是基于這一思路，《保密法》修訂草案被送至國務院法制辦后，即被定為“不宜向社會公開征求意見”的立法項目，僅向全國31個省區市的法制機關，國安部、公安部等有關部委轉發了征求意見稿。

據大陸官方媒體報道，修訂后的《保密法》，修訂內容涉及涉密機關、單位和涉密人員的保密管理，國家秘密確定、變更和解除制度，以及保密行政管理部門的職能和保密法律責任方面。

一位參與修訂工作的專家透露，草案沒有改動國家秘密的范圍和密級。現行《保密法》中，國家秘密被分為絕密，機密、秘密三級。

依照現有《保密法》規定，國家秘密是關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。具體包括：國家事務的重大決策中的秘密事項;國防建設和武裝力量活動中的秘密事項;外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項;國民經濟和社會發展中的秘密事項：科學技術年的秘密事項;維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項;其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項。

“這些籠統的規定，基本所有的東西都可以被定為國家秘密。”這名專家表示，在國家秘密范圍仍然模糊的前景下其他方面的完善無法解決現存的矛盾。

熊文釗則感覺修訂后的《保密法》和以往并無太大不同，但增加了對涉密信息系統的保密措施，特別涉及電子文本、音響制品等新的涉密載體的管理，同時也多了一些法律責任的條款。新修訂的《保密法》總體上強化了保密行政管理部門的職能。

唐山大地震的死亡人數一度被視為秘密。

他認為，整個草案對國家秘密的范圍定義極為寬泛，又將定密自由裁量權完全授予保密行政機關，甚至連爭議的解決權也授予保密行政機關，這種定密程序被規定得完全不受約束。

什么是國家秘密？什么是合理的定密程序7這是專家希望修訂后的《保密法》能夠清晰的兩個方面，但這要在《保密法》公布后才得見分曉。

一切都可能是國家秘密

現行國家法規，對國家秘密的范圍已經作出了極為詳細的規定。郭杰曾在一篇文章中解釋：《保密法》規定的國家秘密，較之1951年《保守國家機密暫行條例》涉及17個方面的保密內容，保密范圍已大大縮減。1990年開始，為使保密法更具操作性，國家保密局會同外交、公安、國家安全和其他中央機關規定了90余個行業的具體保密范圍。此外，一些地方和部門，在工作中也結合實踐制訂了國家秘密事項目錄。

大陸各行業規定的具體保密范圍，從環保、教育、計劃生育等民生問題到公安。紀檢、軍事等敏感方面無所不涉，各規定亦按密級劃分，如在大陸《民政工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》中，絕密級事項包含：國家或軍事主管部門尚未公開的建國以來歷次戰爭中傷、殘、亡的總人數等3項內容;機密級事項包含重要軍事設施情況等內容，秘密級事項包含：全國及省、自治區，直轄市因自然災害導致的逃荒、要飯。死亡人員總數及相關資料，民政部門統計的全國兒童（社會）福利院收養的孤殘兒童，嬰幼兒死亡率及掌握的兒童（社會）福利院棄嬰情況的綜合資料等7項內容。

在《計劃生育工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》中，沒有絕密級事項，僅有機密級事項：全國因計劃生育造成的死亡數據等3項，秘密級事項：計劃外生育費總數等4項。

清華大學法學教授程潔認為，中國在社會信息和經濟安全信息這兩方面的國家秘密較之其他國家相比寬泛。據郭杰統計從1995年到1997年底，大陸各省、自治區、直轄市及中央國家機關47個部門共產生的國家秘密約為780萬件，而美國1997年全年產生的國家秘密僅有10萬件。

除去法律對保密范圍的廣泛規定，各定密機構在定密程序上的隨意混亂亦遭眾多專家詬病。郭杰稱，有些部門其實很少產生國家秘密，但為顯示其部門重要性，工作人員會隨意提高密級。他看到一些地方將宣傳黨的路線、方針、政策的文件，反腐倡廉的宣傳資料，國外報刊匯編以及一些國家領導人的公開講話，都定為國家秘密，某地甚至將一起刑事案件中的證據——一塊死人頭骨定為絕密。

上述那位接近國務院的專家稱，當年《勞動法》向社會公開征求意見的時候，不知為什么征求意見稿上印著“秘密”字樣，這曾搞得負責征求公眾意見的機關無所適從。

被忽視的政府智能

在國家秘密制定標準模糊的同時，保密這項政府職能，在各項政府職能中卻往往被忽視。在一些地方政府內部，流傳著保密工作“談起來重要，做起來次要，忙起來不要”的俗語。

湖南省安仁縣國家保密局工作人員鐘月勝曾撰文分析保密工作在政府內部的式微之態：湖南省各基層保密部門基本保留了保密委員會辦公室和保密局兩塊牌子但機構、人員、編制不統一、不規范。經過幾次機構改革后，有的縣（市、區）保密辦（保密局）與黨委辦公室合署辦公，由黨委辦公室主任或副主任兼保密辦主任（保密局長），有的縣（市、區）的保密工作部門與機要等其他部門合署辦公，甚至有個別縣撤銷了保密工作部門，部分縣（市、區）不掛保密局的牌子，保密行政執法主體缺位。

即使部分縣市設立了保密局，也被劃歸為縣委辦內設機構，沒有機構級別，沒有獨立編制，也沒有經費來源。從某種意義上說，基層保密部門形同虛設。而且工作人員極少，縣級保密機構一般工作人員只有1～2人，有的甚至只設一名局長，到鄉鎮、縣直機關這一級一般只有一個兼職保密員負責這項工作。

政府部門對保密經費的投入，和各地政府對首項職能——維穩的經費支出相比，相差懸殊。全國保密工作先進集體，廣東省保密局在近3年內，投入全省的保密宣傳教育經費為1160萬元，而據《廣州市2007年預算執行情況和2008年預算草案及其報告》顯示，2008年，僅廣州一市的社會維穩支出就高達數十億元。

近年隨著信息技術的發展，國家秘密的載體由紙質發展到聲光電磁等多種類型，但不少涉密人員對此缺乏常識。2005年，某省保密技術檢查中心在例行檢查時，在互聯網上發現了大量涉密信息，后發現是該省政法委紀工委書記為工作方便，將保存涉密信息的電腦連到了網上。這名書記被撤職3年后，在接受采訪時承認自己對保密常識知之甚少。

中共的保密傳統

國外把國家秘密的范圍定得很小，主要集中在國防、外交這些領域。美國的聯邦立法里面沒有專門的保密法，直到1966年，美國在《信息自由法》第一項豁免提及國家秘密，稱只有為了國家防御和外交政策的利益，才能夠根據總統命令來對相關信息進行保密。在克林頓時期，這一條款被細化為8個方面。

但中國的保密范圍卻很寬廣重點強調國家利益至上，盡可能地把有關信息都作為國家秘密保護起來。這種盡量保密的行為模式，與中共的保密傳統息息相關。

1921年，中共在北洋政府治下秘密建立時，不得不采取秘密狀態保存自己，才能求得生存和發展。從建黨初期到新中國成立的28年歷程，中共的保密內容中主要涉及政治和軍事秘密而保密教育一直被列為中共日常工作的重要內容。

新中國建立后，成為執政黨的中共，長期處于遭受全面封鎖和自我封閉的狀態之中，保密工作始終是對敵斗爭的一部分。1950年10月，中共中央《關于加強保守黨和國家的機密的決定》指出，普遍存在的和平麻痹和輕敵思想以及簡單的保密制度，已經不能適應國家面臨的外部的強大敵人和內部極其繁重的革命和建設任務的需要。

在大陸10年“文革”期間，除去與原子彈、氫彈有關的核心信息外，大量的國家機密被泄露，直接促使1979年的《刑法》設定了泄露國家重要機密罪，1982年《憲法》關于“保守國家秘密是公民的義務”條款的出臺。1988年，國家保密局在《保密法》頒布前夕成立，隨著《保密法》和大量相關法條的頒布，中國保密管理進入了制度軌道。

江澤民曾對中共保密史作總結稱：“革命戰爭年代，保密就是保生存，保勝利;和平建設時期，保密就是保安全，保發展。”

編輯 陳磊 美編 黃靜