中共縣級紀委整體“擴編”

夏陽

2009年5月15日，2000多名縣級紀委書記中的首批780人，結束了他們在北京的首期集中培訓。在此之前，北京還對大陸所有的縣委書記和縣級公安局長進行輪訓。

“妥善處理群體性事件”與“國家宏觀經濟形勢和經濟政策”，作為地方官員中央輪訓的傳統課目，亦成為紀委書記的學習重點。但除此之外，如何“加強紀委機關的自身建設”，則成為整個縣級紀委書記輪訓期間所涉及的另一重要內容。

2009年4月初，賀國強稱反腐倡廉建設面臨著許多新情況、新問題。圖為賀國強視察重慶地震災區。

幾乎在在對縣級紀委書記進行培訓的同時，中紀委連續下發《關于加強地方縣級紀檢監察機關建設的若干意見》（9號文件）和《關于縣級紀檢監察機關辦公辦案裝備配置標準和實施辦法的通知》（10號文件）兩份文件。

中紀委9號、10號文件明確要求地方編辦為縣級紀委增加編制，“加強辦案力量”，同時對縣級紀委領導班子的人事任免問題首次明確表態，“必須書面征得上一級紀委同意”。

兩份文件的出臺和對大陸2000多名縣紀委書記的輪訓顯示，中共基層紀檢系統的全面擴編與重建工作已經展開。而這一工作的目標，似乎是指向“黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨的新情況和新問題”。大陸腐敗現象在基層官員間惡化的趨勢，被大陸學者稱為比陳良宇的腐敗行為對人民群眾利益的損害更大，更直接。

中共的執政原則與劇增的腐敗，使得來自中共內部的紀委監督被推上反腐前臺時至今日，中共紀委系統已成為大陸權力最大的反腐機構。

但紀委系統的表現，卻與大陸民眾的期望仍存在巨大差異。黨委與紀委的雙重管理之下，“腐敗來自黨內，反腐敗也在黨內”的困擾，始終令中共紀委的反腐行動受到制約。

對紀委系統獨立的改革，現任中紀委書記賀國強的前任吳官正亦取得過成功，吳在任期間將中央部委的紀委派駐機構，全部改由中央紀委垂直管理，以擺脫部門對紀委工作的制約。此舉，一度被外界視為中紀委對紀委系統全面垂直管理的信號。但吳離任之時，中紀委明確表態，他們從未有過垂直管理的想法。

基層紀委“遲到的春天”

5月初，中紀委9號文件開始下發到各省在縣委書記輪訓期間，中紀委領導亦稱，縣級紀委在領導班子、干部隊伍、經費、裝備設施等方面將得到全面的加強，擴充。

這一文件被一些縣級紀委工作人員稱之為“遲到的春天”。一位老紀委人員對文件中“在縣級紀委中，按照已經定編的實職科級領導職數，增加50%的虛職科級紀律檢查員，監察員”一條印象最為深刻，這一鼓勵紀委工作人員積極性的規定，他期盼了很多年。

此前，在2001年與2005年精減紀委隊伍的兩次機構改革，在9號文件中被徹底否定，中紀委要求地方編辦要盤活總量，內部調節，給縣紀委適當增加編制。

文件明確要求“重點加強辦案力量”，中紀委要求縣級紀委進行一次高標準的擴編今后“縣級紀委新錄用的公用員，除具備公務員法第11條規定的條件外，還應具備良好的政治素質和大學本科以上學歷交流進入縣紀委的公務員（不合領導班子成員）除特別需要的專業人才外，一般應具有大學本科以上學歷，年齡在35周歲以下，工作經歷與專業背景應與擬任職位相適應”。文件要求按照現有定編尚未配齊的紀委機關要抓緊配齊。

擴充之后，縣級紀委還將被建設成為紀委隊伍的人才儲備庫“縣里的紀檢干部，還可到市紀委交流任職”一條在9號文件中被首次明確提出。除“書記不得在本人成長地任職，領導班子成員在一個地方，任職滿十年的，應該交流”等既有規定被再次強調外，其他干部“也應加強交流，工作成績突出的應當予以提拔重用”，在文件中亦被重點強調。

不過，此次系統性的改革中，最具沖擊力的內容則是在縣紀委領導班子的人事方面。文件規定，縣紀委書記、副書記、常委、監察局長、監察副局長等領導成員的提名、任免、獎懲，建制和調動，同級單位必須書面征得上一級紀委的同意，然后按照干部管理規定的程序辦理。此外，文件還規定，對地方紀檢系統沒有配備民主人士副局長的，要抓緊配備。“縣里各鄉鎮紀委書記的任免，要經縣紀委與組織部協商后，報同級縣委決定，或進行選舉”。

文件一反此前紀委書記任免由黨委決定的慣例。文件還規定，“縣級紀委書記要擔任同級黨委反腐敗小組的組長，縣級監察局局長要參加或者列席縣長辦公會，縣級紀委要堅持在同級黨委與上級紀委的領導下，確實履行對同級黨委常委會成員監督職責。保證履行監督的職責”。

或許出于對同級監督所面臨阻力的擔憂，中紀委要求縣紀委的上級紀委充當“保姆”，“市、地級紀委要確實履行雙重領導的職責，加強對縣級紀委各項工作的領導，尤其是對領導干部的管理，加大縣級紀委領導干部交流的力度”。

監督同級黨委，在中共黨內反腐的歷史上還是個空白，此前，紀委的黨內監督，一直按照組織的序列，從上到下進行監督。

反腐敗的新問題

這一次縣級紀委的整體擴編，與大陸新的腐敗形勢密切相關。2009年4月初，大陸刊登中紀委書記賀國強的講話，稱反腐倡廉建設面臨著許多新情況新問題。

中紀委文件規定，對基層紀委領導人員的人事任免，必須書面征得上一級紀委的同意。

大陸中央黨校政法部教授林吉吉稱，近兩年來，大陸腐敗由高級官員向科級干部這一層面滲透。在她近兩年接到的信訪舉報中，這種情況非常明顯。

一份來自中紀委的統計數據顯示，最近3年縣級紀檢監察機關平均每年自辦案件約6萬件，占全國紀檢監察系統辦案總量的近一半。林吉吉稱，相較中共高官而言，基層干部離民眾最近，這些占據“中國腐敗案半壁江山”的基層官員，對人民群眾利益的損害更大，更直接。

此外，在2009年的金融危機中，大陸緊迫的保增長、保民生，保穩定的戰略舉措，其落實的重點、難點亦正在基層。“嚴重的基層腐敗會對戰略成功的實施造成障礙”。

在北京就基層腐敗危害性取得黨內共識后，中紀委對全國縣級紀委機關整體擴編的改革部署亦隨后展開。全國的縣級紀委書記輪訓中，中紀委各領導就改革的目的所在，向這些基層紀委書記面授機宜：處于基礎位置的縣級紀委，“是將中央關于反腐倡廉決策部署落實到基層和農村的關鍵環節”。

更早之前，生前一直強調“作為一個紀委書記，不辦案就是失職;作為一個紀檢干部，不辦案就不配在崗！”的四川省南江縣紀委書記王瑛，被中紀委推為楷模，在大陸被各紀委系統全面學習。

對王的宣傳和學習，料是北京對大陸目前日漸復雜的基層工作的一種強調。林吉吉注意到，2009年是中共基層隊伍的建設年，公安大接訪，最高法的基層培訓均為加強提高基層隊伍素質。中紀委此次的擴編與培訓，也依然體現出中共“抓隊伍建設就是從基層抓起”的思路。“要加強基層隊伍建設。首先基層的紀委要承擔起責任來，要能夠很好完成它的監督職能。”林吉吉說。

在5月12日與首批縣級紀委書記學員的座談會上，賀國強亦明確要求各地保證這一戰略任務的完成。“各級黨委、政府和紀檢監察機關要充分認識加強縣級紀檢監察機關建設的重要性和緊迫性，認真貫徹落實《意見》”。

多年的反腐欠賬

大陸基層嚴重的腐敗并非首次被發現。大約在上世紀90年代，專家學者就已經開始呼吁關注腐敗現象向基層落勢的傾向，現在全面開始在基層反腐，已經遲了十幾年。

林吉吉稱，最初提到這個現象時并未引起重視。當時隨著腐敗的日益嚴重，大陸反腐敗工作更加注重大要案的典型意義。

“一般注意地廳級干部的腐敗，處級干部也會注意”。在這一思想之下，大陸中央紀委、省級紀委被賦予了巨大權力，“可以調動武警、檢察、下級紀委等各種力量投入反腐，被調查干部的級別越來越高，基層科級干部被腐敗滲透這個問題就沒有人注意了”。林吉吉說。

在中央、省級紀委不斷開創輝煌的反腐敗成績時，縣級紀委在領導班子、干部隊伍建設、經費保障、裝備設備等方面制約之下，“已成為一支廢掉的反腐隊伍”。一位老紀委工作人員稱：“多年來，縣、鄉兩級紀委基本形同虛設，有些縣里即便有了案子，也大多移交上級紀委辦理。”在文件中，中紀委亦稱：“這幾年，縣級紀委在領導班子、干部隊伍建設、經費保障、裝備設備等方面，存在許多困難與問題，影響其職能發揮。”

以中紀委在哈爾濱市的調研為例，該市13個縣（市）、區紀檢機關普遍機構不全，最少的松北區只設立了2個室，另有4家單位紀委班子未配滿。現有的紀委隊伍中，90%的大專以上學歷人員中，大多是通過黨校，函授等途徑取得文憑，每有經濟案件，便要借人辦案，同時，隊伍交流不順暢之下，有的縣45歲以上工作人員占了近50%。

經費短缺讓一些現代化的辦案工具在縣紀委中成為稀有品，哈爾濱13個縣級紀委中，僅有3個辦案用錄音筆，其他設備亦未完全普及，而且還受限于人均500元/年左右的辦公經費。“注重收繳違紀資金”，“必要時找有錢的實權部門贊助”，由此成為縣級紀委最常采取的一種手段。

2008年初，中紀委書記辦公會即把“開展加強縣級紀檢監察機關建設問題的調查研究”，確定為中央紀委監察部機關當年的21項重點工作之一，并于當年8月，開始起草《意見》。一年之后，隨著《意見》下發的，還有中紀委10號文件《關于縣級紀檢監察機關辦公辦案裝備配置標準和實施辦法的通知》。按照新增編制核定，中央決定在9項辦公辦案裝備上，將縣級紀委的欠賬補齊，共包括汽車、臺式電腦、筆記本電腦、復印機、打印機、傳真機、攝像機、照相機、錄音筆等一系列現化工具。

其中，編制7人以下紀檢機構配備一輛汽車，8-15人配備兩輛，16-30A，配備3輛，31人以上配備4輛，但中央財政最多解決3輛。其余裝備則按編制配備。

文件規定，裝備所需資金，中央財政對西部地區補助80%，中部補助50%，其余原則上由省財政解決。經過10余年的冷落，縣級紀委的職能，第一次配套了可以充分發揮的裝備。

再次起步的改革

當必須改革的紀委問題擺在賀國強面前時，大陸在改革開放后已經歷經五任中紀委書記。上任兩年，賀國強面對的是大陸最為嚴重的腐敗形勢。陳良宇，鄭筱萸等一批省部級高官相繼落馬，同時，越來越嚴重的基層腐敗，已成為民眾更大的不滿，并由此產生諸多的社會問題和社會矛盾。

這與賀國強的前兩任改革前的處境頗為相似。上世紀90年代，隨著改革開放不斷取得進展，反腐敗亦成為中共的重要課題。與最初陳云。喬石不斷提高紀委書記與紀委系統權力不同，1992年起，時任中紀委書記尉健行開始從制度化入手對紀委職能進行改革，三公開等一系列制度改革開始出現。

2004年，其繼任者吳官正任上，中紀委將衛生部、國家藥品監督管理局、國家工商總局的紀委派駐機構改由中央紀委統一管理、直接領導。試點完畢后，這一改革措施被全面推廣。2004年4月7日，在中央紀委監察部派駐機構統一管理工作會上，吳官正宣布，中央紀委監察部自當年始，要全面實行對派駐機構的統一管理。

其時，大陸學者認為，紀委從對“條條”的直接領導到對“塊塊”（地方黨委）的直接領導，其間的距離，僅一步之遙。但當吳官正離任后，中紀委數名副書記相繼向媒體公開表示，“從未有過直管地方紀委的意向”。

大陸一位反腐研究學者表示，直管地方紀委才是紀委體制改革的必然方向，但顯然，中共還沒有這樣的計劃。一位基層紀委人士稱，“解決不了雙重管理，什么都是空談。經費、人員都不是問題，不讓辦案才是最大的問題。”

面臨新的反腐壓力下，中紀委改革依然無法繞開紀委對任用干部的權力需要。同級黨委領導下的紀委，始終沒有財權、人權、事權的循環，令大陸反腐大打折扣。

賀國強上任后，態度相對婉轉，“同級單位必須書面征得上一級紀委的同意，然后按照干部管理權限規定的程序辦理”。只是強調在紀委干部的任用上，紀委的意見必須參與進來。

不過，賀此番從提升“權力”到保障“權利”的婉轉改革，再次被大陸研究者捕捉。中紀委此次改革對縣紀委的幾項期待，被學者及基層紀委機關普遍看好，“但這一制度到底能帶來多大的進步，至少還需要實施兩三年后，才會確顯”。

編輯 陳磊 美編 黃靜