美國國會的聽證制度

蔡丹純　丁曉娟　陳書倩

摘要：聽證會作為一個實體組織，通過對其及其運行過程的研究，可以了解到美國國會的聽證制度。從功能角度來分析，美國國會聽證會的類型主要4種：立法聽證會、監督聽證會、調查聽證會和信息收集聽證會。另外，還有現場聽證會。聽證會的主要組織機構是國會的各專門委員會或者小組委員會。委員會、人民團體或利益團體及公眾等，都可以發起聽證會。聽證會的舉行必須要事先通知。經過證人登記和選擇、聽證會前期準備等等工作，以保證聽證會的順利開展。每次聽證會都會形成聽證筆錄與報告，以為國會的立法決策提供信息。

關鍵詞：美國國會；聽證制度；聽證會

美國國會是聯邦三大權力系統之一，分為眾議院和參議院。根據美國憲法的規定，美國國會的主要職權除立法外，還有憲法修改權、行政監督權、對總統和副總統的彈劾權等。美國國會的聽證制度，為美國國會的立法工作做了一個前期的信息收集和分析。聽證制度，作為一項制度，是一個無法被目視的運行機制。而聽證會作為一個實體組織，則是聽證制度運行的載體。聽證制度通過聽證會的運行過程得到了體現與表達。通過對聽證會及其運行過程的研究，可以了解到美國國會的聽證制度。

一、美國國會聽證會的類型

美國的聽證會源于英國。舉行聽證是國會立法過程的關鍵。國會的聽證會一般在小組委員會召開。從功能角度來分析，美國國會聽證會的類型主要有以下幾種：

（一）立法聽證會

舉行立法聽證的措施或政策問題，很有可能會成為法律。對于同一個問題，委員會一般會提出多個措施。在決定向國會提供進一步意見之前，委員會對這些措施舉行聽證，最后選出一個措施。聽證會為不同背景的人們提供了一個交流的平臺，包括國會議員和其他政府官員、利益團體、學者，以及可能會被直接或間接影響到的公民。通過聽證會的交流，意見可以變得更客觀、更全面、更能反映大家的利益情況。

（二）監督聽證會

監督聽證會往往設法提高效率，建設節約和實效的政府。督聽證會審查或研究法律、政府行為、政府問題，往往把重點放在執行相關活動的政府官員上。這有助于確保由行政部門執行的法律符合立法原意，而且行政政策反映了公眾的利益需求。實質上，委員會聽證的大量工作就是用于專門監督方面。

（三）調查聽證會

調查聽證會與立法和監督聽證會有共同之處。而其特殊之處在于，調查聽證會多是一種事后調查聽證，是對已發生事情的調查聽證?！斑@種聽證往往針對聯邦政府、司法機構的瀆職行為、錯誤或是管理不善情況以及國會成員本身進行的檢查和彈劾案例而進行?！?/p>

（四）信息收集聽證會

絕大多數的信息收集聽證會是例行的。信息收集聽證會是為了確認政府的一些行為，尤其是總統的行為而舉行的。

所有的聽證會都在為委員會的立法活動搜集信息。通常，這種信息搜集都會影響到有關立法，即使是并非專門為立法而舉行的聽證也是這樣。聽證會是委員會在政策制定和監督中廣泛使用的信息收集渠道。

（五）現場聽證會

現場聽證會是國會舉行聽證會的地點在華盛頓以外的地方。這是一個按地域分類的概念。參議院第26條第1款規定，委員會“在國會聽證會舉行期間、閉會期間或延遲、暫停期間，參議院有權舉行這樣的聽證會”，只要它認為是合適的。雖然現場聽證會涉及的一些問題不同于華盛頓聽證會，但大多數的程序要求是相同的。

通過上述聽證會的類型介紹，可以看出，美國國會聽證會大致包括以下5方面的職能：收集立法的事實根據；監督行政機關的工作；揭露官方或私人有違法嫌疑的活動；揭露黨派或個人所得的政治利益；發現、收集和發展公眾的觀點。

二、美國國會聽證會的主體

美國國會聽證會的主體包括：聽證組織機構、聽證主持人、聽證證人和聽證參與人。

（一）聽證組織機構

主要是國會的各專門委員會或者小組委員會，包括參議院的委員會、眾議院的委員會、二院聯合的委員會或為特定問題的調查而成立的專門委員會。一般而言，擔任聽證任務最多的是常設委員會下的小組委員會。

常設委員會是美國國會的基本工作單位。國會的實際立法權分別掌握在各個常設委員會手里。每個眾議員在一個或兩個常設委員會中工作，每個參議員在3個或4個常設委員會中工作。

小組委員會是常設委員會下設的工作單位。一般來講，無論是議員提交的法案，還是行政機關提交的法案，首先都要由小組委員會審議。而其審議的主要方式就是聽證會。在這個環節，每年都會淘汰掉一大批的法案。

專門委員會是為了完成某個專門任務而臨時設立的，常用來進行某項調查。既有可能在參眾兩院的某一院設立，也有可能在參眾兩院聯合設立。立法過程中的聽證調查工作，一般由專門委員會承擔。

協商委員會是由參眾兩院議員組成的臨時性組織。參眾兩院如果在立法問題上發生分歧，就由兩院協商會來解決。成立協商委員會的目的純粹是為了解決參眾兩院對法案的爭議。這也說明，兩院是相互制約的。

聯合委員會是由參議院和眾議院共同參加的常設機構，主要協商一些日常事務，并只是偶爾才設立的，在立法過程中，它很少發揮作用，有時代行協商委員會的職權。

（二）聽證主持人

一般由舉辦該聽證會的委員會主席或該委員會主席委托的其他委員擔任。在美國國會的聽證制度中，聽證主持人很少擁有裁決性的責任，純粹是一個主持人的身份，甚至連休息和休會的時間也不能夠決定。聽證會主持人在聽證會的過程中應保持中立的態度，不可偏向任何一方。

（三）聽證參與人

聽證參與人是指與法案有利害關系的人，他們有充分參與聽證的機會，并發表自己的意見。如應該參加聽證的利害關系人，因故無法出席，可由其代理人出席，在被代理人的權限內進行聽證活動。

對一般聽證參與人來說，部分專業性較強的聽證會，會讓聽眾在聽證會的理解上存在一定難度。而這類聽證會的證人在證詞中提供的大量專業理論和大量數據不免讓人感到有些乏味，但正是議員對證人所提的問題往往具體生動，某種程度上彌補了聽眾的遺憾。

（四）聽證證人

聽證證人是有義務出席作證或提供證詞的聽證參與人。如果此人不出席或提供證詞，國會有權依法采取強制措施。

一場聽證會的證人安排依照聽證會的需要而定。聽證證人的數量依聽證會的需要而定。無論任何身份的人，只要聽證會需要，都有義務出席作證或提供證詞。無論證人來自什么部門，他們的證詞都反映了本部門利益需要。任何一次聽證會都要把與此有關的各個領域代表紛紛請來作證，以便平衡他們之間相互沖突的立場觀點，使國會有關委員會在立法決策時能夠盡可能地客觀實際。

三、美國國會聽證會的程序

（一）聽證的發起

聽證會的發起主體除委員會自身外，還包括：人民團體或利益團體、公眾等。

委員會發起聽證，主要是在以下兩種情況下：當委員會收到大量有關立法問題的提案時。委員會就某項正在審議中的法律案舉行聽證會。

人民團體或利益集團也可發起聽證。當它們認為有需要對關系切身利益的法案、國會工作甚至行政失當等事宜召開聽證會時，可主動致函立法部門，要求舉行聽證會。相關委員會應負責接洽。

（二）聽證的啟動

雖然任何委員會委員都可以要求委員會舉行聽證會，但聽證會舉行的決定權在委員會主席手中。要使得聽證會得到批準，委員會的工作人員要為委員會主席準備聽證備忘錄，內容包括聽證會的目的、范圍、預期結果、可能需要的證人、聽證的天數、少數黨可能持有的觀點等。

（三）聽證的地點

絕大多數聽證會都在華盛頓舉行。但聽證會也允許在華盛頓之外的地方舉行。在首都華盛頓舉行的聽證會，多半是在正式的官方場所召開。有些聽證會會在華盛頓及之外兩個地點都舉行。例如，有些聽證會一半時間在各州舉行。

（四）聽證的時間和次數

許多學者認為，聽證會一般在上午9：30到中午12：00之間進行。但筆者認為，聽證會一般是上午9：30開始。而在何時結束，則需由舉辦委員會根據聽證會的內容來安排。同時，這一時間限制對在華盛頓以外的地點召開的聽證會并不適用。

（五）事先通知

在決定對某個議題舉行聽證會后，舉辦聽證的委員會主席必須在舉行聽證會前向公眾和媒體公布聽證會的性質、內容、時間、地點、程序、主持聽證的機構和有關的法律依據，擬制定法律的主要爭論焦點等等相關信息。公布通知的方式有多種，包括：刊登聯邦的公報、報刊，張貼公告或將公告送達有關人員。一般公告期不少于一周。

（六）登記作證和邀請證人

聽證準備中最重要的事情之一就是選擇證人。一般情況下，各委員會在辦公室外張貼出可參與聽證的議案列表。想參與做聽證證人的公眾只需在一張登記表上簽字，并注明自己的觀點是同意還是反對該議案，即可完成登記證人的環節。證人登記后，要收到委員會的邀請函才可出席作證。一般情況下，委員會對證人會作一些選擇。由委員會工作人員發現合適的證人后，委員會主席便向其發布正式邀請函，并要求證人在作證前24小時到72小時提交個人簡歷和書面證言副本供委員會使用。美國眾議院還規定，少數黨有權要求舉行聽證的委員會主席邀請自己提出的證人作證。

（七）工作人員準備

工作人員在舉行聽證會前和聽證中要為委員們準備各種必要的文件，相關的背景資料及政策研究資料；有關聽證議題的范圍和目的；議案的副本及解釋說明；討論議案的摘要；有關利益團體及其他重要不同意見的信息；擬詢問證人的問題等等。

（八）聽證主持人主持

聽證會至少要在有兩名委員會的委員參加的情況下方能召開。聽證會通常由委員會主席主持，而非工作人員。如委員會主席無法主持聽證會，可指定本委員會其他委員代替。聽證主持人要作開場陳述，向聽證會參與人等介紹聽證會的議題和目的，聽證的重要事項及關鍵點，委員們所關注的利益等。

（九）證人陳述、詢問、辯論

首先由證人進行簡要陳述，時間為5分鐘。在證人較多的情況下，也可采取證人小組作證的辦法，一次傳召同一方的5-6位證人。由支持方、反對方交替進行。

證人陳述后，由該委員會委員針對證人或證人小組成員發問。詢問證人也遵循“五分鐘規則”，即一次不可超過5分鐘，以保證每位委員都有機會發問。

詢問一般是有先后順序的。一般先詢問國會委員，隨后是政府機關人員、利益團體代表等等?？傊?，國會委員是最先被詢問的。同時，無論如何，都必須保證多數黨和少數黨委員有合理的比例，詢問證人通常在黨派之間交替進行。

專家證人、政府機構代表等被詢問的機會最多。其次，直接利害關系人也有較多的發言機會。而普通公眾發言則很少。當議題的雙方意見不相同時，主持人應巧妙地引導它們展開辯論，以有利于弄清事物的真相。

（十）聽證筆錄與報告

每次聽證會都會形成聽證筆錄與報告。聽證筆錄是記載整個聽證活動的書面憑證，有固定格式。聽證會結束后須交由當事人審核簽名。聽證筆錄是起草法案的基礎和立法辯論的基礎。通過聽證會，在獲取公眾意見的基礎之上，可以形成委員會的聽證報告。無論聽證筆錄，還是聽證報告，作為立法的一個組成部分，都必須立卷歸檔以備日后考察國會的立法原意。待法案通過后，聽證筆錄和聽證報告可以向行政部門、法院、律師等公開。

參考文獻：

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（作者單位：中國礦業大學文學與法政學院）