執法規范化是構建和諧警民關系的有效途徑

張 郁

[摘要]本文分析了當前公安人員執法不規范的現象及其原因,提出通過加強公安機關執法規范化構建和諧警民關系的途徑和方法。解決執法理念、樹立為民思想;努力提高公安隊伍的整體素質和戰斗力;加強和完善各項執法制度;加強法律監督機制、完善公安執法監督制度。

[關鍵詞]執法;規范化;警民關系;有效途徑

公安機關是一個國家重要的執法力量。執法是法律賦予人民警察的重要職權。其全部活動與執法工作密切相關,都必須以法律為依據,以維護法制的權威和尊嚴為目的。這不僅關系到黨的執政地位、國家的長治久安、人民的安居樂業,也關系到黨和政府在人民群眾中的形象。

一、執法規范化是依法治國的重要組成部分

執法,亦稱法律執行,是指國家行政機關、司法機關依照法定職權和法定程序,行使行政管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動。公安機關的職務活動屬于執法的范疇。公安機關的執法活動具有二元性,兼具司法執法(刑事執法)和行政執法的雙重職能。公安執法權力,是國家法律法規賦予公安機關依法履行的職責、行使的職權。警察的權力來源于人民權利的讓渡,這一點認知是建立和諧警民關系的基石。

法治是指在某一社會中,任何人都必需遵守法律,包括制訂者和執行者本身。改革開放以來,從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制原則的確立,到“依法治國,建設社會主義法治國家”基本方略的提出,法治的觀念已深入人心。

實行法治,首先要有法可依,無法可依已不是我國法治建設的主要矛盾,當前法治的主要矛盾是執法,有法不依、有法難依、違法難糾,歸根到底都是執法不規范的表現。因此,執法規范化是建設社會主義法治國家,實行依法治國的重要方面。

二、執法不規范已成為影響警民關系的突出問題

1、執法思想不適應社會主義市場經濟新形勢的要求

(1)法治觀念不強。由于我國漫長的封建社會,受“以法為器”的傳統執法觀念影響較深。盡管有法可依,但體現在執法中,往往容易變味,“以法代法”、“行政干預”等習慣心理及做法使案件人為的復雜化,執法的相對獨立性大打折扣。實踐中,執法民警對法律采用實用主義態度,把法律僅僅看作公安機關用來維護社會治安的工具,有利則用,規避法律的現象大量存在。人治執法問題,已經在相當程度上誤導了公民對法治的認識,損害了社會公眾對法治的信任。

(2)人權保障觀念淡薄。人權保障是法治國家的顯著標志。人權權利范圍的大小與保護程度好壞是一個國家進步與文明程度的重要表現。中國幾千年的封建社會使得人民人權保障觀念淡薄。少數民警在執法過程中重打擊,輕保護,片面地、簡單地將打擊犯罪等同于保護人民,忽視對公民權益的尤其是私權利的保護。法律意識、證據意識淡薄,以管人者自居,輕視執法對象的人權,耍威風、耍特權,甚至在審訊時,辱罵、體罰違法犯罪嫌疑人,甚至搞刑訊逼供,違反規定,濫用槍支警械,隨意踐踏執法對象的人權。

(3)重實體、輕程序思想的影響。從歷史的發展看,“重實體、輕程序”是中華法系的一大傳統特點。我們的司法制度規定了嚴格的執法順序、訴訟方式、偵查手段和偵查規則,即法律程序。這是把客觀事實的真實性轉變為法律上的真實性所必須遵循的原則和基礎保障。也只有遵循這些原則,才能完成這種認識轉化。但是在目前我們的公安機關執法過程中,忽視這些法律程序的重要性,而注重執行實體法,急功近利地追求結果完美,過分突出了破案率、查出率、打擊率,致使很多公安民警以這些“率”為指針,忽視了對社會對人們負責。如有的刑偵人員自作聰明的采取“技術處理”的“變通”手法,利用立行政案件的手段,辦理刑事偵查案件。這種執法行為不及時得到糾正,必然導致嚴重違法問題,釀成“毒樹之果”。毒樹將危害社會,其毒果必然危及自己。

2、執法人員素質和職業道德水平不高

執法人員不僅是傳播法律的使者和運用法律的使者,還是維護法律的使者。有的執法人員的素質和職業道德水平與現實市場經濟的要求相去甚遠。一是部分執法人員法律素質不高,尤其是基層執法人員,具有大專以上文化程度的只占少數,法學專業科班出身的就更少了;二是執法人員知識結構欠合理,現代市場經濟要求執法人員不僅具有法律知識,還要具有經濟、外語知識,實際上三者兼而有之的人很少;三是執法人員缺乏過硬的業務能力。隨著社會經濟關系日益復雜,違法犯罪手段更加先進和隱蔽,要求執法人員有過硬的業務能力,而現在執法人員的業務技能距離人民群眾的期待還有相當差距。

3、經濟利益驅動出現的執法異化

從總的情況來看,近年來公安機關的經費保障得到了改善,但公安機關不同于其他行政機關,是一個消耗極大地特殊執法部門,政府經費保障僅僅能提供民警的基本工資、正常的辦公。辦案不得不依賴以罰養警等非正常渠道供給。公安機關的行政性收費和罰沒收入,作為“雜糧”成了公安機關的主要經費來源。即使實行“收支兩條線”仍采取罰沒款按比例返還的辦法解決財政緊張的問題。在經濟利益的驅動下,一些基層公安干警不惜亂收費、亂罰款、濫用強制措施,違法收取擔保金。這些執法不規范行為嚴重損害了群眾利益,嚴重影響了和諧的警民關系。

4、非警務執法活動過多,干擾了正常的執法活動

一些地方黨政領導習慣動用公安民警參與強征稅費、催糧要款、強行拆遷、整頓市容等等非警務活動,這些活動往往占據基層公安機關全年工作量的比例較大,帶有明顯的強制行政性,容易與群眾產生沖突,而且如果搞得不好,還會激化人民群眾對公安機關的不滿。如土地征用、拆除違章建筑以及基層組織換屆選舉,使得派出所需要承擔其

他行政執法部門違法行政的風險,并在一定程度上破壞了和諧的警民關系。

5、執法監督機制不完善

在公安實際工作中有的領導和民警沒有認識執法監督的重要性和必要性,重權力、輕監督,把監督當作辦案的“絆腳石”;作為監督客體的公安機關對上級公安機關或職能部門的監督,拖延執行,大打折扣。公安機關的執法監督主要是內部執法監督,即上級公安機關對下級公安,上級業務部門對下級業務部門,本級公安機關對所屬下屬業務部門、派出機構及其人民警察的各項執法活動實施的監督。目前,公安機關內部執法監督部門有紀檢、監察、督察、政工、法制、信訪、審計等,這些部門要么監督職能交叉,搞粗放式的監督;要么權責不明,越權監督或監督不作為,沒有形成監督的合力且監督效率低下。執法監督工作不力導致濫用職權、貪贓枉法的現象的發生,導致人民群眾在受到了違法行為侵害的同時又受到執法者的侵害,嚴重影響了和諧警民關系的建立。

三、警民和諧必須大力推進執法規范化

1、解決執法理念、樹立為民思想

執法理念直接決定著執法者的執法行為,要解決公安執法問題,必須首先解決執法理念、思想問題。首先,要樹立法律至上觀念以及“公安工作對法律負責”的觀念。市場經濟是自由經濟又是法治經濟,要求主體法律面前人人平等。公安機關要明確對法律負責和對黨、對國家、對人民負責的是一致的。其次,要樹立人權保障觀念也就是個人擁有基本生存和發展所必需的自由、平等權利。這要求公安機關樹立人民權利至上,人民利益高于一切,人權與公民權利神圣不可侵犯的思想,以人民群眾的利益和權利作為一切工作的出發點和行為準則。再次,樹立程序公正思想。公正不僅是實際存在(實體公正)的而且應該是被感知的(程序公正)。通過程序公正實現實體公正是現代法律和執法工作追求公正的基本路徑。程序公正要求民警在無論在行政執法還是刑事執法活動中嚴格按照法律程序辦事,充分保障行政相對人和犯罪嫌疑人的基本權利,最大限度的實現程序公正。以上執法觀念的轉變是構建和諧警民關系的先決條件。

2、提升民警執法素質

公安民警的執法素質、質量和水平直接影響到警民關系的和諧與穩定。當前應該努力提高公安隊伍的整體素質和戰斗力。首先,應從源頭上控制,深化人事制度改革,堅持“凡進必考”嚴把進人關,適當的提高學歷要求,可以從法學專業或所需專業的具有綜合知識和能力的本科生和研究生中選拔人民警察。其次,應強化法律知識的學習,重視綜合知識的學習。現代社會是一個學習型的社會,不學習很快就會落后于時代,對于執法者來說更要學習。可以采取全員業務培訓、崗位培訓、網上自學、聘請專家授課、到檢察院和法院觀摩法律程序、定期考試的形式,突出法律法規、業務知識的學習,同時可以聘請經濟學、外語、心理學、溝通技巧、禮儀禮節方面的專家給民警授課,以提高民警的自身修養和執法水平。再次,強化民警的執法業務技能培訓和實戰訓練。可以聘請兄弟業務單位手把手的傳授執法經驗;也可以以經常性、短平快的小測試對民警進行業務培訓;定期組織執法執勤民警到執法現場進行實戰鍛煉;法制部門組織對一些典型案例從實體到程序進行分析,增強一線民警的實際操作能力。民警執法素質的提高大大促進了民警的執法規范化,真正做到孟建柱部長要求的“理性、平和、文明、規范”,為和諧警民關系的建立提供前提。

3、加強和完善各項執法制度

首先,要有強有力的法律武器作保障,真正做到有法可依。

要建立以人民警察法、公安刑事法規、治安保衛法規、公安行政法規、監督法規等為主要門類,由公安法律、法規、規章和地方性公安法規、規章組成的嚴密、完備、規范的公安法規體系,確保執法活動在各個環節有法可依;對于公安機關的職權要明確規定,法無明確許可的行政行為,不得越雷池一步,即使法律授權許可的,也必須按照法律程序辦理;要抓好執法過程薄弱環節和空白點的制度建設,壓縮執法人員的自由裁量權,減少執法的隨意性。其次,應形成“誰主辦、誰負責”的責任制。一把手帶頭負責,使執法責任制度一環扣一環的落實到每個警種、每個單位、每位民警、每起案件,形成各司其職、各負其責、齊抓共管的局面。完善的執法制度是執法規范化建設的基礎,為警民關系和諧提供制度保障。

4、加強法律監督機制、完善公安執法監督制度

首先,各級公安機關應該把加強公安執法監督工作作為加強和改進公安執法工作的突破口,采取更加有效的監督措施,保障嚴格公正執法。其次,加強內部監督。要加強上級公安機關對下級公安機關、上級業務部門對下級業務部門、監督職能部門對業務部門的監督;公安機關的紀檢監察、督察、信訪、法制部門要形成監督合力,定期對公安執法進行大檢查,包括事前、事中、事后檢查,采取例行檢查與抽查相結合,對執法不規范的錯案要及時糾正并告知人民群眾,保證人民群眾的知情權、監督權;公安機關的監督部門還要開展執法質量考評,堅持“逐案審核考評”和“量化考核”。再次,加強外部監督。要建立和完善人民群眾舉報制度,定期進行民主測評、民意調查,主動接受人民監督;接受黨委、人大、政府、司法機關及新聞媒體的監督,定期向人大代表、政協委員征詢意見,歡迎新聞媒體自負其責的報道;建立和完善民警向群眾定期述職以及定期向社會公開公安執法活動信息的制度,以取得人民群眾的信任,減少摩擦。從制度上對公安執法權力加以有效的制約和監督,是保證權為民用,構建和諧警民關系的最根本保證。