淺談土地資源的節約集約利用

劉文麗　閆　鴻

摘要：我國人多地少，人地矛盾日益尖銳的今天，針對土地利用中土地結構和布局不合理，建設用地粗放，土地利用率低，后備資源少，土地開發空間不足，耕地數量每年逐漸減少等問題，我們要充分認識到節約集約利用土地重要性。并通過規劃、計劃的調控作用，充分利用閑置土地，完善建設用地儲備制度，做好土地開發整理工作，加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任，使每個人都意識到要節約集約用地，達到堅守18億畝耕地紅線不動搖。

關鍵詞：土地資源；節約集約；利用；措施

中圖分類號：F301文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０059－02

要確保到2020年實現全面建設小康社會的奮斗目標，必然要加快工業化和城鎮化的發展，發展和建設需要占用大量的土地是不可避免的，而且我國的人口還將繼續增加，這樣土地供需矛盾將日益尖銳。《政府工作報告》明確提出，要把節約集約用地作為轉變經濟增長方式的突破口和重要抓手。發展是第一要務，這一點任何時候都不能動搖，問題在于發展必須是科學的、協調的、可持續的，表現在土地利用上必須堅持節約集約用地制度，堅守18億畝耕地紅線。這就要求我們要樹立正確的用地觀，從落實科學發展觀的高度，本著對事業負責，對子孫后代負責的態度，積極推進節約集約用地。

一、我國土地資源的基本情況及利用中存在的問題

我國雖然擁有960萬平方公里的土地，但我國是人口大國，人均資源相對不足，人均耕地只有1.39畝，僅為世界人均耕地的1/3。而且我國的人口還將繼續增加，對耕地的需求會進一步增大，人增地減的矛盾會進一步加劇。

（一）土地利用結構和布局不合理，產出效率低

建設用地規模模糊，土地利用結構不合理。許多城市開發建設中盲目批地、上項目，導致結構失衡，投資強度和用地定額不能實現雙向調控。許多城市“攤大餅”式地外延擴張，熱衷于寬馬路、大廣場建設，建設用地集約利用程度不高。在廣大農村，空閑住宅、空心村、閑散地大量存在，土地浪費嚴重。

（二）土地利用十分粗放，利用率不高

城鎮規劃范圍內存在大量閑置和批而未供的土地，城市閑置地占5％，城市容積率低，還有40％屬于低效用地，粗放浪費現象比較嚴重。

（三）土地供需矛盾日益突出

近幾年，全國建設用地的需求每年都在1 200萬畝左右，但只能滿足50%，“十一五”期間和今后15年，是我國經濟社會發展的重要“戰略機遇期”，也是資源供需矛盾的凸顯期，建設用地將進一步增加，經濟社會發展對土地資源的依賴程度更高，土地資源供需矛盾將日益加劇和長期存在。

（四）耕地數量還在逐漸減少，建設可占用耕地面積越來越少

據統計，1996—2007年的11年間，我國凈減耕地1.25億畝，平均每年凈減少1 230萬畝。主要是建設用地增長過快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趨勢。國務院已作出決定，到2020年18億畝耕地不能減少，這是一條不可逾越的紅線。2007年全國耕地是18.26億畝，還剩2 600萬畝，每年只能占用200萬畝，僅占建設用地需求總量的1/6，這將直接威脅18億畝耕地的紅線。所以，建設用地的供給將面臨十分巨大的壓力。

（五）后備資源少，土地開發空間嚴重不足

據測算，我國土地開發潛力最大為1億畝左右，土地整理潛力最大約8 000萬畝，土地復墾潛力近1 400萬畝，后備資源總潛力約為2億畝。這只是潛力，而有些潛力根本不可能變成現實的耕地資源。

（六）違規違法用地突出

一些地方為單純追求GDP，盲目招商引資，為了使項目盡快“落地”，不惜以違法違規為代價，闖紅線、碰高壓線。一是“以租代征”，用農用地搞非農業建設。二是突破開發區范圍，擅自擴大開發區面積，有的還以各種名義新設各類開發區、工業集中區等。三是在沒有依法取得建設用地的審批手續，就擅自先征地、供地、施工建設。

二、我國土地資源節約集約利用的措施

（一）要充分利用規劃、計劃的調控作用

目前的土地利用方式粗放，建設用地規模模糊，土地利用結構不合理等，這些都是致使土地利用效率低下的原因。要強化土地利用總體規劃對土地利用的整體控制和統籌協調作用，協調好各類相關規劃（城市規劃、交通等基礎設施規劃、產業規劃等）與土地利用總體規劃的銜接，所確定的各類建設用地規模要符合土地利用總體規劃的安排。充分發揮土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的作用，土地利用年度計劃是實施規劃的重要工具，在第三會輪土地利用總體規劃（2006—2020年）編制的特殊時期，要會同相關部門根據城市總體規劃和城市發展實際，制定科學合理的土地利用年度計劃。嚴格控制建設用地總量，使每個建設項目都做到合理的用地規模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，節約每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集約用地水平。

規劃的影響是長遠的，而且很難改變，要想使土地能夠適度利用，使土地的利用強度和收益水平達到最佳狀態，只有將節約集約原則貫穿到規劃當中，才能從源頭上防止土地的浪費。

（二）要充分利用閑置土地，提高現有土地利用效率

節約集約用地，眼睛不能一味地向外，一搞建設就想到新占土地，而是要認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開發利用的重點，努力提高建設用地利用率。

首先要全面清查，摸清底數，讓閑置土地無處藏身。然后在摸清底數的基礎上，把工作重點轉移到加快處置方面，主要對城市內影響較大，閑置時間較長的閑置土地進行疏理，在分析找準原因的基礎上，提出每一塊地的處置方案，并以此為突破口，帶動整個閑置土地的處置工作。針對閑置土地成因復雜的現實情況，本著嚴格執行法律法規考慮歷史因素，重在解決問題，最大程度發揮土地效益的原則，提出對不同類型的閑置土地區別對待，分類處理。從處置閑置土地的實踐來看，采取收回是一項必不可少的強力措施，但收回不是目的，而是手段，督促開工，加快建設才是目的，只有讓閑置土地動起來才能達到發揮土地效益的作用。

在對原有閑置土地進行處置的同時，要加大用地管理力度，加強批后監管措施，嚴防出現新的閑置土地。通過進一步規范用地審批，嚴把建設用地預審關、報批關、批后跟蹤管理關，及時掌握土地供應和開發利用狀況，定期進行評價分析，加強對建設用地的監管和對項目單位建設進度的跟蹤監督，使新開工項目基本不再出現閑置現象。

（三）要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，完善建設用地儲備制度

國務院《關于促進節約集約用地的通知》提出，要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，完善建設用地儲備制度。我國的土地市場正處在由政府行政配置向市場配置的轉變中，為增強政府對土地市場的調控能力，解決我國土地市場早期出現的總量失控，資產流失，促進土地市場健康發展，建立了土地儲備制度。

通過土地儲備，使政府掌握了土地的“統一收購權”，逐步加強對土地一級市場的壟斷供應，確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭供地、越權批地等現象的發生，有效地調控土地供需市場，為逐步建立一個公開、公平、公正、高效的土地市場打下了基礎，并盤活了存量土地資產，有助于土地供應實現由“增量為主”向“存量為主”的轉變。建立土地儲備，也是推行招拍掛出讓等市場方式配置土地資源的現實需要。招拍掛出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統一。多年來由于條件不具備，推行招拍掛出讓受到極大的限制。土地儲備制度的出現，為其創造了條件，我國市、縣政府供地、管地方式發生了重大變革，即從多個部門分散供應“生地”和以協議出讓為主，逐步轉變為集中統一供應“凈地”和以招拍掛出讓為主。這樣，城市政府既壟斷了土地一級市場，又直接掌握著一定量的土地儲備，可根據城市發展和市場需求，有計劃地適時適量供應土地，政府對土地市場的調控能力大大提高。

（四）要做好土地開發整理，堅守18億畝耕地紅線

要保障我國這樣一個人口大國的糧食安全和社會穩定，就必須確立糧食基本自給的方針，做到這一點，就要守住18億畝耕地不能少。非農建設盡量不占或少占耕地，對于確需占用耕地的，要把占用耕地“占一補一”，實現耕地的占補平衡落實到位，不僅要實現耕地的總量平衡，還要保證耕地質量上的占補平衡，做好土地開發整理工作是有效途徑和根本保障。

切實加強土地開發整理質量管理，把補充耕地的質量作為耕地占補平衡考核內容，強化驗收工作，確保補充耕地質量與建設占用耕地質量相當。通過整理和復墾，改善農村和礦區的生態環境。堅決杜絕毀林開荒、亂墾草場和破壞濕地等現象。要根據區域經濟結構調整方向和土地資源適宜性，因地制宜確定開發整理后土地的用途，使土地開發整理成為推動結構調整的重要手段。

（五）加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

建立節約集約用地考核制度。要把節約集約用地考核納入市、縣經濟社會發展綜合評價體系，使各級政府及相關部門領導切實承擔起推進節約集約用地責任。建立節約集約用地的監測，主要是做好土地市場動態監測和土地變化狀況監測。及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。對批多用少、占而不用的土地，堅決依法收回，重新配置。做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。

建立節約集約用地的監管機制，批前要嚴格依照土地利用總體規劃、國家產業政策和建設用地指標體系等規定，對項目用地各項指標進行審查并提出預審意見，項目沒有達到集約用地規定的，預審不通過，不予安排用地計劃；批中要加強建設用地定額管理，嚴控新增用地總量，依據省規定的定額指標及市規定的單位面積投資強度等因素，綜合確定供地數量，堅決核減超指標的用地，制止浪費土地、粗放用地行為；批后要加強日常監督檢查，實施全程監管，督促用地單位按集約用地的規定開發利用土地。

我們要做好土地資源的節約集約利用的宣傳，使每個人都意識到節約集約用地需要全社會的努力，使節約集約用地逐步成為全社會特別是政府的自覺行動。我們要切實保護土地資源，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少，利用效率高，符合我國國情的土地利用新路子。這是關系我國民族生存根基和國家長遠利益的大計，我們要以節約集約用地的實際行動全面落實科學發展觀，實現經濟社會的可持續發展。