“省管縣”改革沒有統一時間表

羅科

以壯大縣城經濟為主旨的“省管縣”改革，自然會使縣（縣級市）與地級市經濟管理權限平等化，而縣級擴權更將不可避免地觸及省級乃至中央部委機構職能調整的“天花板”。中國注定將踉蹌走上一條中央與地方、地方與地方權力重勦分配之路。

根據中央部署，地方省市行政機構改革將于2009年上半年大面積展開。2008年9月國務院在出臺指導地方改革的配套文件中明確強調，地方要利用這次機構改革，更大地探索大部制，更大地探索省直管縣。

為了給予地方探索省直管縣和大部制的空間，《鳳凰周刊》了解到，中央對2009年推行的地方機構改革只實行行政機構總量控制：四大直轄市機構數控制在45個，大省控制在40個，小省控制在30個，縣級市或縣分為4類，機構數控制在14～22個范圍內。

目前，全國2000多個縣中，有24個省的818個縣已動及“市管縣”這個既有體制。雖然中編辦綜合司司長李章澤對《鳳凰周刊》表示省管縣“現在難有統一的時間表”，但記者另外獲悉，中編辦希望“十二五”初期拿出一套相對完整的定機構、定編、定人的方案來，以實現地方省、市、縣三級事權和財權合理分配。

省直管縣，這個縱向行政層級體制的改革，注定比同級政府層面的部門拆并更為艱難。

圖：幾乎是一夜之間擴權縣在經濟管理權限上和自己的上級——省轄市平起平坐。

滕州個案

山東省滕州市退休老干部越恒先仍在“戰斗”著。為了能讓滕州市（縣級）從棗莊市獨立出來，成為山東省直轄市，他已經耗了20年。

趙恒先堅持的信念緣于1988年。當年3月7日，國務院發布“國函[1988]43號”《國務院關于山東省撤銷滕縣設立滕州市的批復》決定：“同意撤銷滕縣，設立滕州市（縣級），由省直轄，以原滕縣的行政區域為滕州市的行政幅度，減輕工作壓力。”

但中國地級市大多數起點較低，城市基礎較弱，相當一部分中心城市并非是由于經濟發展自然形成的經濟中心，而是被推上了中心城市的位置，其經濟實力與所管轄的縣的差別不大，甚至還比不上所轄縣。

國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利稱，由于市縣都是一級相對獨立的經濟利益主體，一旦牽涉到利益關系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益。

“直管”高潮

大陸省直管縣高潮出現在2004年前后。

浙江省（財權）直管縣和海南省（行政）直管縣兩種模式于上世紀90年代起開花結果后，沿海大省山東，廣東等于2003年開始跟進，擴權強縣。

到2004年，中部地區大規模啟動省直管縣財政體制模式。2004年，河南省分兩個層次擴權。同年，湖北省參照浙江經驗，確定了首批20個縣（市）實行“擴權”，并在全省52個縣市推行省管縣（市）財政管理體制。中共江蘇省委宣傳部副部長孫學玉稱，湖北摸索出經濟性分權與行政性分權必須匹配的寶貴經驗。

安徽省于2004年對擴大12個試點縣管理權限提出了“能放就放”的原則，并要求到201。年，試點縣規模以上工業增加值、財政總收入要比2005年翻一番以上。

2005年，河北、江西、湖南等中部、東北區域。“但隨后，山東省人民政府發布”（88）魯政函24號”《關于撤銷滕縣設立滕州市的通知》，“滕州市由棗莊市代管。從1989年起計劃單列，但計劃權限不變。”

北京市首信律師事務所律師楊學林對《鳳凰周刊》表示，中央的批復是“省直轄”，省里的通知是“棗莊市代管”，這使得滕州市和棗莊市的關系變得微妙了。楊學林2006年受滕州市部分公民的委托提起行政訴訟，請求判令山東省人民政府嚴格、全面地貫徹落實國務院相關的批復。

滕州鬧“獨立”的主要緣由是財政爭端。趙恒先認為，棗莊市先后將滕州的魯南化肥廠（集團）、魯南水泥廠（集團）、魯南機床廠（集團）、滕州監獄企業、五座國家統配煤礦和通信、郵政、電業、石化、金融等企業稅上劃棗莊收繳，最近四五年平均每年滕州被拿走收入20個億左右。

楊學林說，與其他省份不同，由于滕州的“省直轄運動”是由民間自下而上發起的，目前濟南中院感到難以立案，而省高院也不予裁定，這個訴訟案到現在還處在立案的交涉過程中。

圖：有些地級市的經濟實力與所轄縣相若甚或不如，自然會使“市轄縣”模式生隙。圖為山東滕州街景。

在國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱看來，滕州案是中國1982年推行市管縣體制弊端的一個特殊案例。

上世紀80年代初，各級政府不僅要擬定并下達各種經濟社會計劃指標，還要盡可能合理地分配各種生產資料和生活資料，承擔社會生活的繁重事務。在運轉負荷強度大情勢下，政府不得不增加行政層次，以求減少管理省份加入擴權強縣行列。其中江西省對全省21個國家扶貧開發工作重點縣市推行“省直管縣”財政體制改革試點，并配套實行“鄉財縣代管”等有關措施。

幾乎是一夜之間，擴權縣在經濟管理權限上和自己的上級——省轄市平起平坐，并肩出席省政府或省直有關部門召開的各種會議，了解政策信息變得更加及時，與省直機關的直接打交道也使得擴權縣產業發展和項目建設的報批更加便捷。

更讓擴權縣欣喜的是，包括稅收返還、專項轉移支付，一般性轉移支付、項目資金及體制上解的核減為省財政相關補助加大。

省直管縣，也使得省財政廳根據財政部統一規定的預算收支科目，明確各縣的收入入庫口徑，全省一個標準，可以真實反映各地可比的收入水平，并可充分發揮省級政府的協調能力，有利于實現各縣之間財政服務的均等化。“行政”難題。

青海、甘肅、廣西和四川等西部省區均是于2007年開始啟動改革試點。2007年7月，四川省在全省選擇了27個試點縣（市），賦予其計劃直接上報、項目直接申報、用地直接報批、資質直接認證、部分價格管理權限下放等8個管理權限。

四川省委黨校經濟學教研部教授師麗在調研擴權縣試點時發現，各試點縣的工作經費和運行成本普遍增加。擴權后跑省請示匯報、開會學習的次數增多，加之省上一些業務部門的相關處室也經常召開會議，交通差旅等費用大大增加。

此外，有地方官員向師麗抱怨，擴權前是“一個婆家”，擴權后變成“兩個婆家”，工作程序重疊，協調工作量加大。盡管每次都與市里的人員一起參加省里的會議和學習，但回來后市里通知開會或培訓仍然要參加，經常開雙重會議，過去只給市上報材料，現在省市兩級都要報，出現大量重復報批。

據了解，為了方便與省級部門的聯系與溝通，四川省不少縣專門在成都設聯絡站或辦事機構，還有一些試點縣主動派干部到省對口部門“上掛”鍛煉。

目前我國的絕大部分省級行政區管轄范圍均比較大，一旦全面推行省直管縣體制，不少省級政府就不得不直接面對100個以上的縣（含縣級市，不含市轄區），大者如四川省有138個，河北省有136個。

于是，為配合省直管縣，有學者提出增設省級行政區，縮小省級范圍。一種建議是中國劃分為50個省級行政區，比目前增加16個。目前，一個省級行政區的直屬黨政機關在40～60個左右，折中按5。個計算，增加16個省級行政區，總數就是800個左右。

改革市管縣體制，并不是要撤銷地級市。民政部區劃地名司司長戴均良曾表示，省管縣的體制是一個發展趨勢，市縣脫鉤歸省直管并非要撤掉地級市。

薄貴利稱，要實行市縣分治，恢復市（地）、縣的本來屬性，它們之間不再具有行政隸屬關系，而各自管理本轄區范圍內的事務。

目前全國共有283個地級市，若市縣分治，這些地級市的黨政機關人員至少還要保留一半左右，相當于撤銷了140個左右的地級市。

這種“增設省級行政區，縮小省級范圍”的模式最終反映在財政供養人員上，只能是有增無減。

一般認為，省直接管理的縣市數量以40個左右為宜；目前有25個省區超過這一控制幅度。

目前，一些專家提出了另一種方案，即在不改變現有省級行政版圖下，進行縣并縣和擴大地級市轄區。

實行省直管縣體制后，如果維持原有地級市的行政級別，某些城市規模和經濟實力與之相仿的縣級市并不一定會認同。薄貴利建議修改設市標準，依據新的設市標準，重新確定一些市的行政級別，實現政府管理系統內部的公平與公正。

地級市“自衛”

現在地級管理層級行政成本過大全國政協委員趙秀云在2008年全國“兩會”上提供的數據是：一個中等地級市，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養的公務員和事業單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就要財政支出2億元左右，再加上后勤，辦公經費等，一年一個市本級的財政支出要在5億元左右全國匡算下來，每年全國單地級市本級財政支出就要在、300億元以上。

省在取消市級財政體制的同時，相應取消了市級體制集中財力，但由于行政管理體制沒有同步改革，除財政部門外各市（州）黨政領導機構及部門單位仍在履行全市性事權，市對縣承擔的事權并沒有相應減少，仍被省政府要求保證在教育投入、危房改造、醫療改革新農村建設等方面市對縣的配套資金這一切使得市級事權與財權不對稱問題突出。

這累及了市轄區。湖北財經高等專科學校高級會計師鄒惠艷研究浙江、安徽、湖北三省直管縣財政體制發現，以前市轄區和縣的地位、待遇基本一致，現在縣由省管，財力較以前有保障，而區財市管，市對區的財政支持力度明顯不如省對縣的支持力度，一些市轄區要求享受與縣同等待遇。

改革的系列不配套，促使地級市捍衛自身的利益。市級財政與縣級財政變成平等關系后，開始出現有利益的事項相互爭奪，要承擔責任的互相推諉。

安徽一些地級市為了保留部門利益，不愿放棄權力，在養路費、車輛附加費、交通規費等的征收中，一些地方出現市與擴權縣爭收的現象。

湖北省財政廳一位官員向本刊透露，湖北省2004年在財政上直管縣后，地級市與試點縣在長江干堤的維護、按行政區域配套計劃生育經費、血防經費的配套等上面不斷出現爭執。

師麗調查發現，一些市在放權過程中，將應盡的權利和義務也一并放棄。如自貢市富順縣反映，由于歷史上老工業企業較多，縣級的再就業資金、失業求助金原由市統籌，每年要支出300多萬元，擴權后這一塊下放到縣，縣上每年的社會保障收入只有80～90萬元的，目前出現200多萬元的收支缺口。

一些有權管轄縣的較大市，在得不到“市管市”的憲法保護的新形勢下，正在努力“撤縣改區”、“撤市設區”，將自己的行政管理向著符合憲法的方向進行規范。

“擴權”天花板

目前，大陸已有22個省區參與了省直管縣改革。這些改革基本沒有脫離浙江經驗模式，在財政和經濟管理權上進行省直管，不涉及組織人事，組織人事還是市任命，報省備案。

然而，由于一些社會管理權和審批權限的下放，涉及省級部門和中央部委的機構職能調整，在現行體制沒有變化的情況下，若繼續擴權，就不可避免撞上“天花板”。

華僑大學人文與公共管理學院教授段廣舉在海南調研時發現，海口、三亞這兩個地級市，分別設有中級人民法院和相對應的人民檢察院，由于市不管縣，這兩個市的中級法院和中級檢察院也就不能管轄其他縣的司法問題。于是，海南省只好在高級人民法院之外另設海南省中級人民法院，在海南省人民檢察院之外設立海南省人民檢察院分院（中級），以管轄縣以及縣里出現的需要上級管轄的有關司法問題。這就造成了增加至少兩個機構——海南省中級人民法院和海南省人民檢察院分院。

由于在司法制度上大陸沒有嚴格的省直管縣的憲法資源，現階段實行的是省、市，縣三級法院制度，如果市、縣平起平坐之后，勢必面臨公、檢、法管理體制的調整壓力。

河北省財政廳廳長齊守印也直言，目前我國公共事務責權的配置改革明顯滯后，公共財政體制改革孤軍深入已經困難重重。其中一個難題是政治管轄錯位：由各縣區選派代表組成的設區市人代會只審批、監督市轄區財政預算和決算。

目前，中央、地方財權事權的改革已經從過去學術領域的討論上升到國家部委關鍵部門的政策研究階段。

國家民政部，中編辦、全國人大法工委、國務院發展研究中心等部委2007年起進行了數次相關座談，國務院參事室設立了“省直管縣”課題。浙江省專門配合向國務院參事室上報了關于《省直管縣行政管理體制改革的意見和建議》的討論稿。

但目前，中央并沒有明確具體由哪個部門來專門負責推進省直管縣改革。長期來地方行政區劃的有關職能掛在民政部區劃地名司。不過，今年中央又在中央機構編制委員會辦公室下面增設行政管理體制改革司，其中一項領銜的任務是依法探索省直管縣改車試點。

中編辦一位官員接受采訪時也坦言：“在行政層級調整方面，中編辦和民政部如何形成合力，并沒有機制性的保障。”

或許正是缺乏強有力的對口的改革推進機構，李章澤對《鳳凰周刊》表示，省直管縣進程，現在不可能有統一的時間表。

為實現地方的事權和財權合理調整，中編辦曾組織會議了解其他部委的意見、建議和進展情況。據參加相關會議的人士透露，“十二五”初期，中編辦希望拿出一套相對完整的定崗、定人、定機構的方案來。

實行省直管縣體制，薄貴利還建議全國人大完善地方政府組織法，必須依法明確劃分省、市（地），縣的職責權限。目前，地方政府管理“上下一般粗”。縣級以上地方各級政府職權不清，必然導致爭權奪利和推諉扯皮兩種現象同時并存，帶來管理的混亂和低效率。

編輯 王何畏 美編 虎妹