問責制如何才能柳暗花明？

周兼明

曾經給民眾帶來極大鼓舞，被海內外愛國人士寄予厚望的官員問責制，而今已經信譽掃地。

山西黑磚窯事件中的洪洞縣原副縣長，華南虎事件中的陜西省林業廳原副廳長，派警察進京抓記者的遼寧西豐原縣委書記，舉國哀悼日期間公款旅游的濱州市原工商局長，甕安“6·28”事件中的貴州甕安原縣委書記，三鹿奶粉事件中遭處分的原質檢總局官員……極目所見，幾乎所有在重大公共事件中遭到問責而被免職的官員，都在不久后復出了。這未免讓民眾受傷，令輿論嘩然。于是，質疑問責制被消解、被架空、被異化的聲音，在每—次“復出”事件后都要此起彼伏，喧囂一時。

其實，這種喧嘩于問題的解決絲毫無補。因為癥結根本不在問責制被執行“走樣”，而在于導致其必然走樣的那個根本點還始終沒有被拎出來暴曬——“走樣”早就預埋在“處罰”之中，懲罰的只是形式，而不具備實質意義。

細察每一例復出事件，就會發現，復出無一不是“符合規定”的。為什么“符合規定”的操作，卻會如此大地扭曲人們想象中的正義？原因很簡單，此處問責的“問”，其實只是“問問”而已；背后的“責”，本來應該是實實在在的“懲罰”，但在現實操作中其具體表現形式卻多只是“免職”。注意，是“免職”，而不是“降職”，更不是“罷免”。對官場稍微有點常識的人都知道，在這個地方免職了，是可以換到另一個地方繼續任職甚至升職的；只有降職或罷免，才算得上實質性懲罰。因此，對待層出不窮的“復出”事件，輿論只是嘩然—下是不夠的，必須揪住深層次的“免職”不放，使“免職”向“降職、罷免”的方向發展。這不是簡單的“字面”功夫的扭轉，而是讓懲罰的板子落下來時，真正打到責任人的屁股上，而不是凳子上。如此，才不僅可以提振問責制的威嚴，也能避免代人受過的假摔。

何謂假摔？就是下級為了掩護上級而做的假動作，也是問責制為什么只能是“免職”并且一定要“復出”的另一個重要原因。這似乎已是官場現狀下的一種必然。從三鹿奶粉事件中遭處分的原質檢總局官員不降反升，以及“王帥誹謗案”中奉命行事的河南靈寶市公安局原副局長遭免職，人們不難看出蹊蹺：被推到前臺“問斬”的，往往只是替罪羔羊，至少不是頭羊。真正的責任人不但巋然不動，而且儼然還是正義的化身，主持著問責的過程。但在風頭過后，對那些為領導“頂雷”的人，必然要有所補償。復出只是最起碼的，升遷也是可以預期的。在這種潛規則下問責制是不可能對權力的濫用和亂用，對官員的不作為或亂作為形成有效制約的。對于失職官員來說，它不但起不了警示作用，反而還可能有鼓勵作用——出事的后果，最終也不過如此而已；關鍵不在于辦好差事，而在于伺候好“上面”。

只有修改懲罰的規則，變免職為降職尤其是罷免，才不僅可以增加代人受過的風險與成本——下去了，就可能再也上不來——也窄化了“一把手”越俎代庖瞎拍板的空間。下面的人不愿意“替扛”或者“扛不起”了，屬于“一把手”的責任也就難以掩蓋了。

可見，問責制要真正落到實處，發揮民眾所期待的效力，還需要加大懲罰的力度，落實懲罰的準確度，并形成法規制度，一改多年來行政問責制始終未能完成制度化，而只散見于一些規定和條例的態勢。

不難想象，問責制是民眾對執政黨的熱烈和迫切的希望，不能把民眾對體制內制衡權力僅剩的一點信心，也一并消耗殆盡，最后徒剩失望。要挽回失望的民心，讓問責制柳暗花明，懲罰得當，還必須建立專門的受罰官員“復出機制”。這種機制應該是公開透明的，其透明程度，應該等同于問責時的透明程度，這是政府對民眾必須作的政治交代，也是政府真正負責任的表現。同時，還可以引入聽證制度。其最終目標是，通過民意的有效介入，使掌權者無法單獨左右受罰官員復出的過程，增大問責時“棄卒保車”安排的難度。如此，問責才有可能落到真正的責任人上。

更重要的是，人事制度也要作出相應改革。要在任免上加大民意的權重，以掌權者無法操控的方式，保證民意的體現。同時，應建立民眾定期對在任官員滿意度的表達程虎并且，這種表達結果，應該能夠對官員的升降留退產生民眾自己就可以驗證的影響。