財政部醞釀第二輪財稅改革

羅科

經濟寒冬之下，增值稅全面替代營業稅、消除企業稅負不平等的新一輪稅改納入財政部等部門的議事日程，個稅改革方案更是呼之欲出。

新一輪稅改也是正在召開的全國“兩會”的熱門話題。全國政協委員、中國改革發展研究院院長遲福林日前對《鳳凰周刊》表示，今年全國政協給政協委員提出的一項“任務”，即就如何擴大內需提出相關改革建議和提案。

增值稅替代營業稅

這項涉及面極廣的財稅改革已被財政部官員公開提及。近日財政部稅政司副司長鄭建新明確表示，下一步增值稅改革的主要任務是擴大增值稅征收范圍，將目前征收營業稅的行業納入增值稅征收范圍，消除重復征稅。

“如果征收營業稅的行業全部被納入增值稅征收范圍，那這項改革不亞于1994年分稅制改革，需要對整個財稅體制都進行調整。”財政部財科所副所長劉尚希說。

接近財政部的一位專家表示，目前，征收營業稅的行業全部納入增值稅征收范圍的改革已經列入財政部2009年的工作重點，財政部正在著手對其進行研究和測算。

日前，北京大學中國經濟研究中心教授平新喬牽頭的一個財稅體制改革課題組，結合當前啟動消費、拉動內需要求，向有關部門提出的一項增值稅改革建議，也是希望將2009年1月1日實施的增值稅“進項抵扣”推廣到全部服務業，即改“營業稅”為增值稅，把增值稅改革推廣到產品與服務生產的所有企業。另外，免征小企業（年產、銷值低于200萬元）的增值稅，讓它們只繳納企業所得稅。

通常，增值稅是讓生產環節上所有的企業都按本環節所產生的增值額納稅，在實踐中，增值稅的征收方法一般都采用“發票-抵扣”型。營業稅是以終端營業額為基數征稅，不考慮基數的組成和利潤。

“為什么要改增值稅？這涉及企業負擔問題。”平新喬表示，為提升服務業，上海、北京、天津已率先發出改革營業稅的要求。西部地區西藏、寧夏、新疆也是如此，最發達地區和最窮地區都出現了中小企業稅負負擔過重問題，其原因是增值稅只對第二產業征收，大部分服務業不實施增值稅，仍然按計劃經濟時代“工商稅”的辦法，以服務業全部產值為稅基征收營業稅，在購進貨物時就不能進行稅前抵扣。

中國人民大學教授安體富測算，增值稅雖然為17%和13%的稅率，但因為允許抵扣進項稅，所以增值稅的實際稅負大概為4%，而營業稅的稅負為5%。此外，服務企業在購進貨物時就不能進行稅前抵扣，同時又對全額收入征收5%的營業稅，因而形成了重復征稅。

平新喬通過統計發現，從具體省市來看，北京、上海全部企業平均稅負長期高于規模以上企業稅負。從全國來看，2006年開始全部企業平均稅負都是高于規模以上企業稅負的，“說明近年小企業稅負高于規模以上企業”。

不同規模企業之間抵扣稅負也不一樣。在經營活動中，從小企業進貨所得的稅率抵扣低，這進一步鼓勵了大企業與大企業交易，打擊了小企業與大企業之間的業務往來，將市場交易人為地割裂開來。

但增值稅替代營業稅的改革比針對第二產業的機器設備實施稅前抵扣的增值稅轉型更為艱難復雜。

增值稅替代營業稅的思路早在1997年就已進入課題研究，但一直進展不大。其中一個最棘手的問題就是中央與地方如何劃分稅收。增值稅是第一國稅，其收入占到全國稅收收入的32%；營業稅則是地方稅中最大的一個稅種。“如果營業稅被增值稅替代，地方反彈可想而知。”安體富說。

“按照規劃，本輪稅制改革中，營業稅制與增值稅制的關系確有必要調整。”財政部財政科學研究所副所長白景明透露，不過如此重要的稅改，現在既沒有明確的時間表，也沒見完整的方案。

個稅改革年內將出

本輪稅制改革的另一熱點是個稅改革。在本次經濟寒冬中，居民收入分配差距拉大升溫了社會對個稅改革進程的關注。

日前，鄭龍輝等8名廣東省人大代表在廣東省十一屆人大二次會議上的一項提案，已上轉到北京。這項提案是建議個人所得稅的征繳應該由個人申報轉向以家庭申報為主。

鄭龍輝對記者表示，目前實行的“一刀切”的個稅征管模式，存在兩方面的缺陷一是收入越單一的人繳稅越多，二是同樣收入的納稅人，其負擔不同，如贍養人口數、有勞動能力人口的就業等情況不同，而費用扣除額卻相同。

此前，社會普遍關注的只是個稅的起征點。從2006年起至今，個稅起征額由原來的800元，先后提升至1600元、2000元。去年隨著一輪減稅政策的出臺，提高個稅起征點的呼聲再次響起。

對此，平新喬牽頭的課題組研究認為，個人所得稅起征點有提高的空間，按照現在的收入分布來估算，大致可以提升到月薪2800～3200元。平新喬稱，提高起征點以后好處并不是由職工獨享，企業會相應壓低工人工資，工資降低有可能提高就業，那么低保補貼也會下降。

不過平新喬也承認，個稅改革是一項涉及稅收體制機制、測算方法、征收手段等多個因素的龐大系統工程，絕不是一個起征點提高的簡單問題。

中國社科院財貿所副所長高培勇認為，單純提高起征點，只能是“一刀切”式的標準化待遇。結果只是令少數高收入者獲益，低收入者受益不大。

個人所得稅本意是調節收入級差，但當前工薪階層納稅人數最多。政府征收的個人所得稅65%來自工薪階層，而且由于收入來源單一，實行代扣代繳制，工薪階層的完稅率最高。而高收入者則由于收入來源多源化，享有多源扣除，逃稅和漏稅現象較多。

這與大多數國家的所得稅稅源結構差別明顯。在新加坡，占人口總數20%的富人貢獻了93%的個人所得稅，個稅基本都由富人承擔。

據了解，財政部內部已決定不考慮2009年元旦前后掀起的簡單提高起征點的呼聲，而是全身心投入個稅整體改革方案的設計與出臺上。

今年1月初，財政部內部召開較高層級的務虛會，就個稅改革的總體思路和規劃進行討論。最后確定此次改革的核心思路是，考慮家庭收入、支出情況等更為人性化的因素，逐漸使高收入群體成為個人所得稅的主要來源。

由于個人所得稅改革是“十一五”時期應當必須完成的一項重要任務，財政部設想在時間安排上，個稅體制改革方案今年出臺，立法機關最快明年對此進行修訂并批準實施。

目前中國實行的是分類個人所得稅制，即把個人所得分為11類，每類單獨用不同的定額稅率進行計算，不考慮總體收入多少。綜合稅制是指在繳納個人所得稅時，不再用目前工資、勞務費、財產租賃費等分類計稅的辦法，而是用以上全部的綜合收入，綜合分析來確定應納稅所得額。

而目前財政部一直主推的改革方案是分類與綜合相結合，即在目前所得分類的基礎上，先以源泉預扣方法分別采取不同的稅率征收分類稅，納稅年度結束后，由納稅人申報全年綜合各項所得，由稅務機關核定，并考慮家庭成員數、家庭收入、支出情況，統一按規定的累進稅率計算應納稅額，對年度已納稅作出調整，多退少補。

鄭龍輝在提案中建議，可借鑒很多發達國家包括我國香港地區“夫妻聯合申報”或“家庭申報”的征稅方式，這一征收方式在基本扣除的基礎上，再區別納稅人的家庭人口、贍養、撫養、就業、教育、是否殘疾等不同情況確定其他單項扣除。

平新喬則建議，老百姓現在支出最大的是上學、看病、買房，要把這些支出抵扣掉。比如有一個小學生上學每年抵扣1000塊，一個中學生抵扣2000塊錢，一個高中生抵扣3000塊錢，一個大學生抵扣1萬塊錢。買第一套房子的部分利息支出也可以抵扣。

實現改革的最大難度就是如何與銀行、公安部門合作建立一個個稅稽征平臺，以保證個人申報總收入的真實性。

這個稽征平臺應包含，居民通過銀行交易實現的收支交易信息、家庭成員收入情況，以及家庭大額支出情況等。如果平臺建立，稅務部門只要輸入某一納稅人的身份證號碼，就可以調出此人在所有銀行的存款情況、當期收支交易信息，以及其他家庭成員的收入情況。有了這些信息，綜合稅制才能得以順利進行。

據了解，財政部與央行、銀監會、公安部已有過數次接觸，但就方案及操作還沒有達成最后一致。

目前在運行的全國統一個人信用信息基礎數據庫，是各商業銀行的信用數據信息共享平臺。主要采集和保存個人在商業銀行的借還款、信用卡，擔保以及相關身份識別等信用信息，數據庫向商業銀行提供個人信用信息聯網查詢服務。

而個人所得稅稽征平臺遠為復雜和個性化，需要公安部門技術支持和常態性監管。

財稅改革壓力空前

增值稅、個人所得稅的改革是對既有稅收結構的合理性改進，但其一個結果是，與此前燃油稅等改革共同作用，減少了政府收入，另一方面，2009年為刺激消費，大規模增加公共支出，擴大國債支出已是事實。

2008年，全國財政支出約6.14萬億元，是5年來財政支出最高的一年，2009年的財政總支出還將增加約1萬億元，但與之相對應，2009年的財政赤字將達到史無前例的6500億元

劉尚希直言，2009年應該說是近10年來財政最困難的一年，也是壓力最大的一年。

而今后，隨著民生政策齊頭并進，公共支出勢必難以回縮。遲福林表示，現在一個關鍵是如何減少5%～10%的政府行政成本，如果政府樹立良好形象，可以提振信心，對政府產生信賴。

遲福林介紹，在今年全國“兩會”上，他提交的有兩個提案一個是建議政府采取措施，減少政府辦公設施、接待費用、公車使用費用、官員出國考察等支出；第二個是建議加快基本公共服務均等化，通過公共預算改革，解決長期以來公共服務投入缺失導致消費不足的深層次問題。其中要給農民工在未來2-3年內與城市居民統一的基本公共服務。

目前經濟危機下凸顯的居民消費能力不足也給財稅體制改革添加了壓力。目前，本輪稅制改革計劃中另外的資源稅改革和財產稅改革進展不大，影響了企業高收入和政府高稅收流向居民。

中國改革基金會國民經濟研究所所長樊綱近日透露，他正在作一個研究，力圖從財稅體制到政策層面解決居民收入在GDP中的比重大幅度下降問題，把一部分企業過去的高收入、政府的高稅收轉移到居民。

在今年全國財政工作會議上，財政部部長謝旭人提出今年要大力推進財稅制度改革，確保“十一五”期末全國縣級以上單位都實行比較規范的部門預算，為收入來源和支出方向的合理化提供體制基礎。