交通違章“借本消分”現象的法律規制思考

[摘 要]交通違章“借本消分”現象不斷漫延,其存在貽害無窮,必須采取有效措施予以扼制。本文通過對“借本消分”現象的滋生機理、業界有關專家的觀點和部分地區交警部門的應對措施的分析研究,提出了對車主和駕駛員均實行無周期累積記分處罰制的法律規制思想及其實施辦法。

[關鍵詞]交通違章 借本消分 法律規制

作者簡介:毛鵬舉(1974-),男,漢族,四川仁壽人,四川警察學院治安系講師,研究方向:治安行政。

幾起震驚全國的惡性交通事故[1],讓全國掀起了整治醉酒、飲酒駕車的風暴,數月以來,效果甚佳。仔細一想,為什么要整治才有效果呢?其實飲酒、醉酒駕車雖然明文禁止,但終歸要警察去“抓”,抓不住就不算。實則是法律威懾不夠,預前作用甚微。相比之下,電子警察“抓”的功夫就強多了,真是“過”則“有”之。但沒想到國有政策,民有對策,又催生了“借本消分”。

一、交通違章“借本消分”現象及其危害

所謂“借本消分”,也就是違章駕駛員借他人駕駛證接受記分處罰,以保全自己的駕駛資格。這是一種嚴重干擾交通違章處罰的行為,而且當前已經成為普遍存在的社會現象,甚至交通警察執法部門亦無可奈何!

(一)交通違章“借本消分”現象列述

據中國青年報社會調查中心通過民意中國網和搜狐新聞社區,對3061人(63.5%的人屬于“有車一族”)進行的調查顯示,72.9%的人表示身邊存在交通違章“借本消分”現象。據了解,“借本消分”在4類司機中最為盛行,一類是駕車技術不佳、交通法規不熟的新手;二類是出租車、客運車和貨運車等營運車駕駛員;三類是專職“公車”駕駛員;四類是駕校教練。其中,特別是第二類駕駛員,由于上路行車的時間較長,加之利益驅動,出現違章行為的機率較高,一年12分,稍不留神就記滿了。

據中青報記者調查發現,違章司機遭遇記滿分威懾時,一般會找親屬、朋友代為記分,很多有車家庭通常都會有多人持證,有的甚至鼓動親戚、朋友考證,以備不時之需。更有甚者,居然專門做起了“借本消分”的中介業務,以此獲利。據有關報到,很多城市的不少汽車銷售店、汽車用品店、汽車俱樂部暗地里都可提供“借本消分”服務,甚至大街小巷也有“牛皮癬”小廣告。不僅如此,在互聯網上,“借本消份”的現象也是遍地開花,筆者在搜索網站的關鍵詞欄中打入“借本消分”或“代扣分”,就會彈出數千個相關的帖子。“借本消分”交易居然上了互聯網平臺,通過網絡搞起了電子商務,形成了一個規模不小的違法交易市場。

(二)“借本消分”現象的社會危害

據中青報調查顯示,67.0%的人指出,代扣分現象的存在,縱容駕駛員無視交通法規,為交通安全埋下隱患;59.4%的人認為,該現象會助長“拿錢消災”的社會風氣;43.9%的人認為,代扣現象有損法律尊嚴。很顯然,“借本消分”會大大增加交通違章的“合法”存在的空間,而交通違章又是直接導致交通事故的主要原因。提到交通事故,我們可以看一組公安部公布的數據:2008年,全國共發生道路交通事故265204起,造成73484人死亡、304919人受傷,直接財產損失10.1億元[2]。2009年1至9月份,全國共發生道路交通事故165189起,造成45789人死亡、197527人受傷,直接財產損失6.4億元[3]。2008年我國發生5.12特大地震,死亡69227人[4],震驚中國、震驚世界,與此相比,交通事故的死亡數量不僅大,而且幾乎是常態,無容置疑,如果無視“借本消分”的存在,必然貽害無窮,我們必須消除或者削減它。但從目前各地采取的一些措施的效果來看,絕非易事,因此,有必要對它的滋生機理做出透徹的分析,以尋可行之策。

二、“借本消分”現象的滋生機理分析

“借本消分”現象的滋生、漫延,說明了供求雙方都有存在的社會機理,在筆者看來,可能主要是以下四大因素:

(一)法律規制有缺陷

據《機動車駕駛員交通違章記分辦法》的規定,在一個記分周期內,違章記分達到12分上限,駕照證將被扣留,駕駛員必須重新接受交通法規培訓和道路駕駛考試,考試合格后才能再次擁有駕駛資格;如果一個記分周期期滿后,記分分值累加未達到12分的,該周期內的記分分值予以消除,不轉入下一個記分周期。一年12分的記分上限,對相當部分職業駕駛員可謂“杯水車薪”;而同樣的分值上限對大量的持證待駕人員(也稱“口袋司機”)來說可謂“資源閑置”。根據經濟學的市場理論來觀察,這樣的規制,就是“借本消分”滋生的前提因素。

(二)技術水平有局限

目前,我國很多地方的交通電子監測設備,無論是固定的,或是移動的,不管是電子測速,還是電子拍攝,一般都只能針對車輛,無法有效辨識違章駕駛員。加之,隨著監測設施的大量增設和車輛的不斷增多,每天都有數量眾多的違章記錄,電子監測的車輛違章記錄一般不可能當場處理,只能要求“違章駕駛員”事后自行到交通執法部門接受處理。這樣一來,既不能做到技術上確認違章當事人,二者又不能做到人力當場處理。到接受處理的時候,交通執法部門根本就無法對被記分駕駛員的真偽進行查驗。對于這樣的困境,讓交警部門也很無奈。有的地方干脆聽之任之,只要持有效駕駛證件,就可以辦理交通違章罰款和記分,甚至也不要求駕駛證本人親自到場。可以看出,技術上的局限實際上成了“借本消分”滋生的促成因素。

(三)駕駛證有大量冗余

據公安部統計數據顯示,截至2009年6月底,全國機動車保有量約為1.77億輛,其中包括:汽車6962.60萬輛、摩托車9122.66萬輛、掛車103.50萬輛、上道路行駛的拖拉機1464.18萬輛,其他機動車2.17萬輛。截止到2009年6月底,全國機動車駕駛者共計約1.89億人,其中汽車駕駛者1.29億人[5]。從中可見:汽車的數量是6962.60萬輛,而汽車駕駛者的數量是1.29億人,持證者幾乎是汽車數量的兩倍,這其中還包括一人駕駛多輛車的情況,因此,總體來看是車少證多,駕駛證的冗余數量較大。供遠大于求,勢必使“借本消分”的交易機會多,交易成本低廉,進而助長這種違法之風。

(四)違章駕駛員有較強購買力

據中青報記者調查,當前代記1分的市場行情大約在50元至150元之間。其實,這個價額既使再翻一倍,對多數駕駛員特別是“有車一族”來說也談不上震懾力,更何況,如果失去駕駛資格帶來的損失可能會更大。

三、相關規制觀點及措施評析

對于“借本消分”現象,各地執法部門早有察覺,不少地方也采取了一些措施,相關專家也有所思考。

(一)誰違章誰扣分

為了大力打擊“借本消分”現象,北京市交管局實行了“實名制處理交通違章”制度,即駕駛員前往交通執法站處理探頭等監控設備拍下的違章記錄時,必須出示本人駕照,否則將被交警“駁回”,不予辦理。筆者認為,北京交警部門雖然要求出示本人駕駛證,但并不能排除替代者上門。實質上,這種做法只能給“借本消分”帶來辦理程序上的麻煩,并不能根治“借本消分”現象。

不過,值得一提的是杭州市交警的做法。目前杭州市交警部門已與運管部門達成協議,要求出租車在接受處理時,不僅要出示駕駛證,還要出示服務資格證。也就說,沒有服務資格證的人根本沒有辦法幫出租車司機代記分,這一舉措雖然不能杜絕“借本消分”,但可以大大降低“借本消分”行為的發生。

據此看來,交警部門雖然極力爭取“誰違章誰扣分”,但就目前的技術條件和實施成本來看,要完全實現還存在相當大的差距。當然,對車輛與駕駛員有較強對應性的情況,比如出租車、客運車等營運車,可以考慮采用類似杭州交警部門的規制方法,至少可以削減相當部分的“借本消分”。

(二)依靠科技手段確認違章當事人

有專家指出,根治“借本消分”的關鍵在于科技手段的技術提升。隨著影像技術的提升,通過違章影像來確認違章當事人,就可以完全可以實現“誰違章誰扣分”,這樣才能真正觸動違章當事人的利益,才能消除“借本消分”現象。應該說,科技手段對解決包括法律難題在內的社會問題,是值得依賴的,不可否認,這是我們應該爭取的一種治理途徑。但是科技手段的技術提升和推廣,需要足夠的時間成本和經濟成本,我們不能單單指望它。

(三)建立個人誠信系統

交通違章記分制度是從西方發達國家引進來的,從我國實行的情況來看,也是起到了相當作用的。如果沒有起到作用,為什么違章當事人要想盡辦法逃避呢?之所以出現“借本消分”現象,張柱庭先生(新《交通法》起草人之一)曾說,記分制度到我們國家后,就被改造了,“洋經”被念歪了。“記分”在西方發達國家被稱為“判點”,違章駕駛員的記分將被記入他的個人信息數據庫,作為“個人誠信系統”的一部分,并被公開出來供所有人查詢,這就會影響到他的包括保險費用和銀行信貸等在內的個人權益的實現。而我們國家缺乏配套的社會制度,因此,張柱庭先生認為,目前只有像西方發達國家那樣,通過建立個人誠信系統,才能解決代扣分問題,不過要全盤解決的話,那動靜就大了。

對于張柱庭先生的觀點,也有專業人士反駁說,那12分就像是緊缺物資,有緊缺就會有黑市,很難避免。即使建立起個人誠信體系,只要有人出錢,還是會有人賣分。而且這樣會把分數的地位拉得更高,價格也會攀升,適得其反了。當然,不可否認法律的十字架上永遠都有“經濟人”的身影,但法律不應該不遺余力地追求極端的社會價值。

筆者以為,個人誠信系統的威懾力是不可置否的,但就我們國家的社會制度環境的條件來看,不是指日可待的事。

四、“借本消分”的法律規制思想及辦法

通過以上分析可知,由于法律規制的缺陷和科技手段的局限,使違章駕駛員有空可鉆;由于供求雙方的交易可行性較強,而使“借本消分”愈演愈烈。要有效扼止這種現象,其治本之策還在于完善法律規制。但目前仍然缺乏有效的規制辦法,對此,筆者擬談談個人的想法。

(一)規制思想

其一,規制供分者。從“借本消分”的滋生機理分析可知,其結癥在于供分者無損或者說損失很小,因此,規制的思想就是要讓供分者有損,也就是要設計供分有損機制,提高供分者的借本成本,讓其借本不利已。只要能夠做到這一點,不管記誰的分都會付出較大的代價,供分就沒有利益可圖,自然就不會供分了。這樣一來,就沒必要查驗接受處罰的人是否是違章當事人,甚至也沒有必要一定要通過科技手段來確認違章駕駛員(確認成本很高)。當然,即使這樣,也不可能完全消除“借本消分”的存在,但能夠極大程度地壓縮其存在的空間。

其二,規制買分者。從“借本消分”的滋生機理分析還可以看出,現在的處理機制對買分者沒有威懾力,所以才會肆無忌憚地借本。其實,我們可以變換一下思路,雖然目前對違章當事人缺乏直接的確認措施,但我們可以尋找間接的約束措施。表面看來,買分者是駕駛員,但實質上大部分買分者本身也是車主,所以,只要能夠確認違章車輛,并對其車主和車輛的通行采取一定的處罰措施,就可以起到間接約束駕車者的作用。更何況,目前的電子違章記錄本身就是通過監測車輛來實現的,這種想法現在就能實現。而且這種規制思想,對私車、公車都管用。對私車而言,既可以約束車主本人的駕駛行為,還可以通過車主約束借車者的駕駛行為。對公車而言,可以通過單位來約束司機的駕駛行為。

(二)規制辦法

以上規制思想,筆者以為,可以通過以下辦法具體實施。

1.對駕駛員的規制

辦法一:取消記分周期,累積記分,按積分值進行相關處罰。處罰種類可以考慮:遞增罰款額度;遞增暫扣證期限;遞增行政拘留期限;遞減審證周期;遞減持證年限;永久吊銷駕駛證。以記分值每增12分而遞增處罰等級,同時將罰款額度、暫扣證期限、行政拘留期限、審證周期、持證年限等也劃分為相應的等級,與累積記分值相對應進行處罰。此規制僅針對駕駛證累積記分值,與原有的交通處罰規定不沖突,分別執行。

辦法二:對出租車、客運車、貨運車等營運車,將車和駕駛員進行捆綁,對應登記,違章后直接對相關駕駛員進行記分處罰,如信息有變動,車主或駕駛員應主動申請更改,否則后果自負。

辦法三:違章處罰不得代理,受罰者本人親自到場接受處罰,以增加違章當事人的違法成本。

以上辦法內容可通過修改《中華人民共和國道路交通安全法》《道路交通安全違法行為處理程序規定》、《機動車駕駛員交通違章記分辦法》等法律法規來實現。

2.對車主的規制

據上述對買分者的規制思想來看,只要能夠約束車主,就能消除或者大大削減買分者。基于這一思想,我們可以以違章車輛的行駛證為載體對車主進行處罰,將權益損失轉移給車主,讓車主來約束自己和借用車者的駕駛行為。對此,我們可以借鑒德國的做法,德國的做法是將車輛行駛證和駕駛照捆綁,不管是誰駕駛這輛車,只要是車輛出了事,那么就由車主負責,這樣不僅可以避免隨意借車,還直接遏制了代記分的情形。但是,這種做法在我國有一定的局限性,如,有車無駕駛證怎么辦?如果處理不好,就會出現法律漏洞,讓法規流于形式。另外,如果把責任全部歸于車主也不太合理(至少會增加車主的社會交際成本)。所以,我國不能照搬這種做法,但可以借鑒德國對車主進行處罰的邏輯。筆者認為,可以考慮“雙罰制”,即在前述對駕駛證實行無周期累積記分處罰制的基礎上,對車輛行駛證同樣實行無周期累積記分處罰制。這樣一來,不管是私車,還是公車,車主都會積極履行約束用車者駕駛行為的義務,進而駕駛員就會受到雙重(本人和車主)的約束。

目前,我國的交通法規對車主約束力度較小。如果能通過行駛證對其車輛違章實行無周期累積記分處罰制,勢必產生與駕駛證同樣的效果,其記分辦法和處罰種類也可比照駕駛證實行。

參考文獻

[1]Ⅰ例:2008年12月14日,成都男子孫偉銘醉酒、超速駕車連撞四車,造成4人死亡1人重傷。Ⅱ例:2009年1月21日,在310國道上,張彥青駕駛的兩輪摩托車與王豐勤駕駛的轎車發生輕微事故,雙方分別叫來朋友共十余人在事故現場協商處理。1小時后,王衛斌醉酒后駕駛寶馬轎車與停在超車道上的王豐勤的轎車及現場人員相撞,致6人當場死亡,王衛斌等7人受傷。Ⅲ例:2009年6月30日晚8點20分,南京男子張明寶,醉酒駕駛一輛黑色別克轎車在南京江寧區金盛路上1400米的路段里連撞9人,造成5人死亡4人受傷,其中1名死者為懷孕六七個月的孕婦。Ⅳ例:2009年9月14日15時8分許,肇事司機錢進醉酒駕駛小型汽車在沈陽市鐵西新區沈遼路先后與騎行電動自行車的周春華、騎自行車的李德順、李月春、隋明漢,以及高春山駕駛的出租車相撞,造成1人死亡3人受傷。

[2]數據來源:中央人民政府網頁

(http://www.mps.gov.cn/n16/n85753/n85870/1970695.html)。

[3]數據來源:公安部交管局網頁

(http://www.gov.cn/gzdt/2009-10/10/content_1435612.htm)。

[4]數據來源:人民網四川汶川地震抗震救災網頁

(http://www.512gov.cn/GB/123057/8107719.html)。

[5]數據來源:國務院發展研究中心信息網

(Http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web/DocViewSummary.aspx?docId=2000695&leafId=3035)