我國環(huán)境保護公眾參與制度的建設探討

彭慶艷　王　壯　王云飛

摘 要：從環(huán)境保護公眾參與的內涵及法律依據入手，指出我國在環(huán)保方面公眾參與還存在法律盲點，這對推動公眾參與極為不利。為了健全和完善環(huán)保的公眾參與制度，文章建議；完善公眾參與的相關立法；加強環(huán)境宣傳報道；運用經濟杠桿吸引更多人和更多的資金參與環(huán)境保護工作，建立公眾參與環(huán)境決策的新機制。

關鍵詞：公眾參與；環(huán)境保護；政務公開；知情權；環(huán)境權

中圖分類號：X2文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)05-0043-03

1 公眾參與的內涵、法律依據及意義

1.1 公眾參與的內涵及形式

公眾參與從社會學角度講，是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動[1]。

我國開展公眾參與的歷史雖然不長，但近年來國家和地方各級環(huán)境保護部門對公眾參與已越來越重視，相繼制定了一系列的政策和措施，鼓勵公眾積極參與環(huán)境保護，并將公眾參與制度確定為我國環(huán)境保護4項基本制度之一。

公眾的范圍包括普通群眾、非政府組織和民間團體。除政府的環(huán)保行政行為和企業(yè)的環(huán)保責任行為以外，其他所有環(huán)保行為均可認為是公眾參與行為。

公眾參與環(huán)境保護的形式主要有兩種：① 加強自身修養(yǎng)，規(guī)范自身行為，自覺地將環(huán)保思想貫徹到日常生活中；② 影響和督促他人加強環(huán)境保護。

1.2 公眾參與的相關法律規(guī)定

在我國的憲法中，有一些關于公眾參與國家管理的條款，這是在環(huán)境與資源保護中公眾參與的憲法基礎。在有關環(huán)境與資源保護的法律法規(guī)中，也有一些關于公眾參與的規(guī)定。如《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”；《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》中明確規(guī)定：“建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為”。另外，《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》等環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)章也都作了相關規(guī)定。這一切都說明，公眾參與環(huán)境保護已成為我國公民享有的權利和應盡的義務。

1.3 公眾參與的重要意義

西方國家環(huán)境保護的成功經驗證明，公眾、政府、企業(yè)共同保護環(huán)境是一種最可持續(xù)的三位一體模式。環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，不僅需要政府部門履行應盡的職責，企業(yè)履行應盡的義務，更需要全社會的共同參與，否則，環(huán)境保護就成了無源之水、無本之木。

環(huán)保工作中，必須發(fā)揮人民群眾的主人翁精神，充分發(fā)揮廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，只有這樣，環(huán)境保護事業(yè)才有無盡的力量源泉。同時，環(huán)境保護工作與廣大人民群眾的切身利益相關，實施公眾參與制度，體現了廣大人民群眾的根本利益。

2 政務公開是公眾參與的前提和保證

環(huán)保政務公開是指政府環(huán)保部門利用公共媒體（包括廣播電視、報紙雜志、互聯網等）向公眾公開自己的行政行為和環(huán)境信息。

公開的內容包括環(huán)保部門的機構設置、職責權限、辦事程序、職業(yè)紀律、投訴電話等，涉及到的政務有排污收費、建設項目管理、排污申報、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境影響評價、環(huán)境信訪、環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)境信息發(fā)布等。

只有實行政務公開，公眾才能真正擁有環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權，從而更有效地維護自己的合法環(huán)境權益。

政務公開這一“陽光工程”的實施，在樹立了環(huán)保系統(tǒng)的新形象、推進了環(huán)保系統(tǒng)整體工作的同時，也解答了基層群眾最關心和最需了解的問題，激發(fā)了公眾參與環(huán)境保護的熱情，并為公眾參與環(huán)境保護提供了堅實的基礎和政策保障。

3環(huán)境管理中的公眾參與

3.1 環(huán)境影響評價的公眾參與

公眾參與是環(huán)境影響評價的重要組成部分，在《建設項目環(huán)境管理條例》中有具體的規(guī)定。公眾參與的主要內容是通過對建設項目的了解，向項目方或評價單位提供有關該項目影響的觀點與意見，并在環(huán)評大綱及報告書審查期間進行磋商。參與的主要形式有：會議討論、設立熱線電話和公眾信箱、開展社會調查等。

目前，我國環(huán)評中的公眾參與制度尚不夠健全和完善，如國務院《建設項目環(huán)境管理條例》中有關公眾參與的規(guī)定，其效率層次偏低，且未明確公眾在環(huán)境影響評價活動中應有的地位。《條例》僅僅是要求將建設項目所在地居民的意見寫入環(huán)境影響報告書，此外并無其他公眾參與環(huán)境影響評價活動的法律規(guī)定，即使是聽取當地居民的意見，也缺乏具體明確的實體、程序規(guī)定來確保其得以貫徹實施。因此，國家有必要制訂專門的《環(huán)境影響評價法》，并在其中明確公眾在環(huán)境影響評價活動中的法律地位，同時明確公眾行使知情權、批評權、建議權等環(huán)境權利的具體途徑和方式。

3.2 環(huán)境規(guī)劃的公眾參與

環(huán)境規(guī)劃是國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的組成部分，是環(huán)境管理的重要內容。雖然從法律觀點來講，環(huán)境規(guī)劃對于公民并不具有直接的法律效果，但從另一個角度來看，環(huán)境規(guī)劃是政府公布有關環(huán)境保護具體政策和環(huán)境保護的目標，以確保公民對于規(guī)劃中的具體措施給予協(xié)助，并對有關決策提出自己的見解和意見，從而使規(guī)劃方案達到最優(yōu)化。從這一點來說，在環(huán)境規(guī)劃中實施公眾參與也是非常必要的。我國目前雖然沒有以法律的形式規(guī)定其必要性和合法性，但已逐步認識到其重要性，并已有這方面的成功實踐[2]。

在環(huán)境規(guī)劃中實施公眾參與，可以讓公眾充分了解規(guī)劃的具體內容，切實維護公眾的環(huán)境知情權；可以確定由規(guī)劃引起的重大問題并協(xié)助政府加以解決；可以增強規(guī)劃措施的可行性，保證規(guī)劃得以順利實施。當然，在實施公眾參與的過程中也存在一些問題，如不同政府部門之間的協(xié)調問題、政府集權與公眾分散利益之間的矛盾問題、公眾的代表性問題、政治因素與技術因素之間的矛盾問題等等。這些問題都需要在實踐中逐步加以解決，趨利避害，真正發(fā)揮公眾參與的作用。

3.3 環(huán)境標準制定的公眾參與

全國人大于2000年3月15日通過的《中華人民共和國立法法》規(guī)定，國務院所制定的行政法規(guī)，國務院各部委及地方各級人民政府所制定的規(guī)章“在起草過程中，應廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見”。據此，在我國環(huán)境法體系中處于核心地位的環(huán)境標準，在起草過程中也應采取各種形式，廣泛聽取公眾的意見，給公眾提供參與制訂環(huán)境標準的途徑和機會。

由于環(huán)境標準是以科學技術為基礎的技術性法律規(guī)范，其技術性特點使一般公眾難以參與標準的制訂過程。為此，在規(guī)定公眾參與程序時，應當既保障國家環(huán)境保護行政主管部門及其他機關能針對環(huán)境狀況的實際較快地制訂環(huán)境標準，又適當照顧公眾利益，給他們提供表達其意愿的機會和途徑，維護其合法的環(huán)境權益。通常可采取專家論證、座談會、書面陳述、共同協(xié)商等公眾參與形式。

4 群眾自覺性的公眾參與

當前，群眾自覺性的公眾參與的主題是“綠色文明”的創(chuàng)建，如創(chuàng)建綠色學校、綠色社區(qū)、綠色企業(yè)、綠色機關、綠色醫(yī)院、綠色飯店、綠色經濟開發(fā)區(qū)、綠色村鎮(zhèn)、綠色家庭以及倡導綠色消費等。“綠色文明”創(chuàng)建活動的深入開展和廣大群眾的積極參與，表明“健康源于環(huán)境”的意識開始普及，人們越來越視環(huán)境為最主要的生活質量要素，環(huán)境質量的好壞已成為人們衡量生活質量高低的重要標準之一。人們對健康的珍惜和對環(huán)境質量越來越高的追求，正在形成一支難以忽視的推動環(huán)保工作的社會力量。

“綠色文明”的創(chuàng)建在全社會營造了濃厚的“綠色”氛圍。通過開展創(chuàng)建工作，人民群眾的主人翁精神得到了充分發(fā)揮，滿足了人民群眾對環(huán)境質量日益增長的要求。同時，也提高了全社會的環(huán)境意識，推動了我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，產生了明顯的社會效益、經濟效益和環(huán)境效益。

5 健全和完善公眾參與制度

5.1 完善公眾參與相關立法

嚴格地說，我國目前尚未在立法上明確公民在獲取環(huán)境信息、參與決策等方面的權利，更缺少有效的程序規(guī)定和制度保障。

我國在環(huán)境立法中給予明確規(guī)定的公眾參與決策的領域，主要是建設項目環(huán)境影響評價過程中的公眾參與。在我國的現行國家立法中尚未明確提出環(huán)境權的概念，環(huán)境權理論及實踐都相對滯后。這些都不利于調動公眾參與環(huán)境保護的積極性，制約著我國環(huán)境保護事業(yè)的進一步發(fā)展。因此，有必要加強環(huán)境權和公眾參與環(huán)境保護的相關立法，只有在法制范圍內，公民的環(huán)境權才能得到保證，公眾參與才能真正具有積極意義。

5.2 積極推進公眾參與進程

環(huán)境宣傳教育工作對我國環(huán)境保護工作的發(fā)展起到了積極的推動作用。近年來，國際環(huán)境教育出現了新的動向，正在由幫助人們正確認識環(huán)境、掌握解決環(huán)境問題的知識和技術，向促進人們樹立可持續(xù)發(fā)展觀念、提高有效參與的技能的方向轉變[3]。

為適應這一新的發(fā)展形勢，我國環(huán)境宣傳教育工作的重點也應轉移到教育公眾樹立可持續(xù)發(fā)展觀念、提高公眾參與的技能和有效性以及如何維護公眾的環(huán)境權益方面來。特別是應加強環(huán)境道德教育、環(huán)境警示教育和環(huán)境安全意識教育，樹立環(huán)境安全觀念，增強公眾環(huán)境法制觀念和維權意識，提高公眾參與的責任感和自覺性。

環(huán)境宣傳教育的重點對象應是黨政領導干部和青少年。領導干部處于決策地位，對公眾能否有效地參與環(huán)境保護起到決定性的作用；青少年是未來的行動者和決策者，加強對青少年進行環(huán)境教育，可以通過“小手拉大手，小家?guī)Т蠹摇保苯佑绊懙礁改负图彝ィ酥劣绊懙秸麄€社會，帶動更多的人參與環(huán)境保護。

5.3 運用經濟杠桿推動參與

長期以來，經費短缺問題一直是困擾我國環(huán)保工作的瓶頸。為此，國家應建立環(huán)保投資市場化運營機制，鼓勵民間資本用于環(huán)境保護，并制定一系列優(yōu)惠政策，確保公眾在投資中取得一定的經濟回報。

社會公眾應有償使用或購買環(huán)境公共用品或設施服務，如支付居民生活污水和垃圾處理費；中央或地方政府可以組織發(fā)行中長期環(huán)境建設的“綠色”債券，或發(fā)行環(huán)保福利彩票,有條件的上市企業(yè)可發(fā)行環(huán)保股票。這樣做，不僅可以向社會籌措環(huán)保資金，而且還可以大張旗鼓地宣傳環(huán)保的重要意義，營造全社會都來關心環(huán)保、參與環(huán)保的良好氛圍。

5.4 建立公眾參與環(huán)境決策的新機制

盡管我國有關法律法規(guī)對公民獲取環(huán)境信息作了一些原則性的規(guī)定，但目前公眾獲取的環(huán)境信息仍十分有限，不能滿足公眾環(huán)境知情權的需要。隨著公眾對環(huán)境質量要求的日益提高，對環(huán)境問題會日益關注，獲得環(huán)境信息、參與環(huán)境決策的愿望也必將會更加強烈。因此，環(huán)境信息的發(fā)布必須廣泛而且深入，環(huán)境信息發(fā)布的數量和頻次也應增加，公眾獲取環(huán)境信息的渠道也應拓寬。

隨著我國民主法制建設的加強，政府決策已由單一決策向公共選擇轉變，公眾參與環(huán)境決策必將成為社會發(fā)展的趨勢。建立適合我國國情的公眾參與決策新機制，必將對維護公眾的環(huán)境權益、推動我國的環(huán)境民主、完善我國的環(huán)境保護公眾參與制度起到積極的作用。

6 結 語

健全和完善的公眾參與機制應該讓公眾有充分的知情權，公眾有表達自己見解和意見的機會，有關部門對這些意見都應有負責的答復，政府應有一套公眾參與環(huán)境決策的機制，包括參與的程序、方法、途徑，以及參與權受到侵犯后的補救方法等等。現階段應積極探索，積累經驗，逐步形成適應我國社會主義市場經濟、符合我國國情、具有中國特色的環(huán)境保護公眾參與機制。

參考文獻：

［1］ 程勝高，魚紅霞. 增強環(huán)境影響評價中公眾參與有效性的探索[J].環(huán)境保護，2002(1):26.

[2] 韓沙沙. 論環(huán)境規(guī)劃中的公眾參與[J].環(huán)境導報，2001(3):14.

[3] 曲格平. 環(huán)境保護知識讀本[M].北京：紅旗出版社，1999.278.