安陸市林業事業單位改革研究

陳學斌

摘 要：在政府管理體制改革深入進行的今天，推進事業單位改革顯得非常迫切。從事業單位改革的背景、沿革及現狀入手，剖析安陸市林業局的構成與發展現狀、存在的問題與挑戰，最后提出了安陸市林業事業單位改革的思路。文章認為，當前事業單位的改革：“從緊設置組織機構，按崗位需要調配干部，建立工作激勵機制，加強人員編制管理，事業經費納入財政預算”。

關鍵詞：事業單位；沿革及現狀；問題與挑戰；改革思路

中圖分類號：S-9文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)05-0100-03

1 引 言

事業單位是實施科教興國戰略的重要陣地，是增強我國綜合國力的重要領域。在政府管理體制改革深入進行的今天，推進事業單位改革顯得非常迫切。近些年來，各地紛紛進行了事業單位改革探索，取得了一定成績，但從整體上來說，我國事業單位改革未取得實質性突破。因此，事業單位改革值得我們研究。下面，筆者以安陸市林業事業單位改革為例，探討安陸市事業單位改革可能采取的措施，為事業單位崗位設置管理綜合配套改革工作提供參考。

2 事業單位存在的主要困難與問題

事業單位大多數產生于計劃經濟時代。當前，中國已進入社會主義市場經濟時代,事業單位制度文化已不適宜社會發展的需要，在工作中事業單位暴露出許多需改革解決的問題。2002年，中國政法大學經濟系教授李星明、光明日報評論部副主任包霄林等，50多名專家就事業單位存在的問題作出了如下分析：

2.1 管理體制不順，事業單位缺乏活力

長期以來，我們把事業單位看成是政府行政部門的附屬物。事業單位多由各級政府主辦，把行政職能延伸到事業單位，以事代政；把應屬于事業單位的某些工作又拿到機關，政事合一；導致政事職責不分，職能交叉，機構重疊，關系不順。與此同時，政府各部門對事業單位管的過多過細，管理方式和手段單一，使事業單位缺乏活力。2.2 財政負擔沉重，事業單位面臨生存困境

由于財政包攬項目過多，對事業單位供應范圍過大，導致財政負擔沉重，中央和地方財政支出中事業費比例都有增大之勢。同時，由于事業單位供應范圍過大，供給結構不合理，該由財政給予保障的力度卻不足。加之歷年漲價因素和事業單位自身發展需要，財政對事業單位的支持強度逐年銳減。從事業單位的角度看，財政供應資金大多被人頭吃掉，事業單位普遍只有“吃飯錢”，沒有“干活錢”，個別事業單位甚至“吃飯錢”也遠遠不足。事業單位普遍面臨生存困境。

2.3 布局結構不合理，事業資源浪費嚴重

由于部門分割、地區分割、學科分割，各自都力求形成“大而全”、“小而全”的封閉體系，導致事業單位布局分散，低水平重復，不能形成規模效益，事業資源造成了極大浪費。

2.4 人員流動困難，人才閑置浪費情況嚴重

事業單位面臨的一個突出問題，是人員流動困難，想進的進不來，想出的出不去，特別是對富余人員的安置，消化渠道過窄，相當多的事業單位不具備自我消化能力，嚴重冗員。人員流動困難導致人才閑置浪費情況嚴重。據國家科委的抽樣調查，在1033萬專業技術人員（不含中小學教師）中，能夠在工作中發揮全部能力的人員只占14.6%，估計有344萬專業技術人員處于閑置狀態，有30%的人基本不能發揮作用。

2.5 運行機制和管理體制不適應市場經濟的要求

由于產權關系沒有理順，事業單位的舉辦者、管理者和事業單位本身之間權責不清，導致事業單位的運行機制滯后于時代經濟的發展需要，制約了事業單位的發展步伐；與之匹配的事業單位內部管理機制，包括領導機制、組織結構、人事制度、分配制度等也存在諸多的問題，導致事業單位機構臃腫、人浮于事、效率低下。

2.6 事業單位與經濟建設相脫節

以科技界為例，許多科研事業單位搞研究開發重理論輕實踐，重學術輕應用，重成果輕推廣，科研成果不能盡快轉化為生產力。我國科技成果轉化率只有25%左右，科技進步對GDP的貢獻率只略高于30%，遠低于發達國家60%-80%的水平。事業單位發展與經濟建設相脫節，科技是第一生產力的作用遠未發揮。

專家們分析的上述問題就是事業單位的改革背景。事業單位發展與經濟建設的種種不適應狀況，要求事業單位盡快進行全方位體制改革。在大的社會環境下，安陸市林業事業單位與其他事業單位一樣存在許多困難和問題。

3 安陸市林業事業單位構成現狀

1987年6月，安陸市縣改市，安陸縣林業局更名為安陸市林業局，林業局設：人事秘書股、營林股、林政股；

1989年4月，增設公安股；

1992年12月，因機構體制改革，安陸市林業局轉體為安陸市林業總公司，內設辦公室、資源管理科、計財科，下轄林特產品開發公司、林業技術種苗服務公司、勞動就業服務公司； 1996年7月，機構改革“三定”后，恢復安陸市林業局，內設辦公室、人事教育股、林政公安股、營林生產管理股、計財股、世界銀行貸款造林辦公室，下轄二級單位有：湖北省林業科學研究院安陸研究所、湖北省林業局銀杏中心苗圃、國有白兆山林場、國有黃金寨林場、安陸市林業科學技術研究所、安陸市林業技術推廣中心、安陸市森林植物檢疫站、安陸市野生動物保護站、安陸市林業局林政稽查隊、安陸市木材公司及18個鄉鎮辦事處林業工作站。2003年安陸作為綜合改革試點縣，多種原因將林業局改成事業單位；林政公安股分開為：森林資源管理股、森林公安分局。18個鄉鎮林業站合并成7個林業工作站。

4安陸市林業事業單位改革的主要思路與措施

4.1 改革的路徑

4.1.1 治理方式改革

要保障林業行政管理不受外界干擾，就必須采取“法人治理模式”。當前，林業事業單位的人、財、物，都不同程度的受著許多因素的控制，林業事業單位的責、權、利，沒有統一起來，這種管理體制缺乏靈活性、自主性，阻礙了事業工作的正常開展。在新的形勢下，這種體制應當轉變，簡政放權，實行事業單位法人治理。保障事業單位的業務自主權、資產運籌權、財產處置權、勞動人事權、分配保障權。這樣可以有效激發工作人員的積極性，依法完成國家賦予的管理任務，促進其合法經營，追求單位效益最大化。同時，可使事業法人自覺地克服短期掠奪性經營傾向，從單位長期發展出發，科學制定本單位可持續性發展戰略規劃。4.1.2 干部人事制度改革

干部人事制度改革的最終目標是：干部的主觀能動性有效激活，工作隊伍結構實現優化組合，工作績效得到顯著提高，新陳代謝功能合理正常發揮。

事業單位以人為本，明確外滋報償和內滋報償條件。生產力是推動經濟和社會發展的基本動力，而人是生產力中最基本、最活躍、最關鍵的因素。人的問題解決不好，任何行政管理目標都難以充分實現。因此，調動干部工作的積極性和創造性是人事制度改革的基本問題。如何調動林業事業單位干部的工作積極性和創造性？“以職位分類為基礎，兼備品位因素，取兩制之長，舍兩制之短，明確崗位責任，實施人事激勵”。在人事工作中，注重通過考核制度、獎懲制度、職級升降制度，來增強工作人員的責任感、榮辱感和成就感。

事業單位因事設崗，明確崗位責任和人員任職資格。根據行政管理、專業技術、工勤技能，崗位性質的不同，選用具有相應學歷和資歷的工作人員，采用不同的人員任用方式。干部的任用，將打破行業、部門、所有制的限制，建立“市場配置、雙向選擇”的流動機制，促進用人單位與人才的雙向選擇。

4.1.3 經費投入制度改革

當前，將減少財政支出作為事業單位改革的價值取向，不利于社會的穩定和發展。國家建立公共財政的根本目的，就是要維護國家機器的正常運轉和興辦非營利性公益事業。在一定的意義上，林業事業單位屬于準政府組織，它承擔著公共管理和公益性服務，工作經費應納入財政全額預算。政府鼓勵各種社會主體不同形式的向林業事業單位投資。林業事業單位在完成管理任務的前提下，可建立示范和生產基地，開展社會化服務和多種經營，增強自我發展能力，以彌補政府撥款不足。經營性事業單位轉制為企業，通過市場營銷獲利和爭取社會主體投入。

4.2 改革的具體措施

4.2.1 從緊設置組織機構

將職能消失、名存實亡的單位，予以撤銷；將職能相近、性質相同或職能交叉的單位，予以合并。

撤消安陸市王義貞林業派出所。將林業科學研究所、林業技術推廣中心、湖北省林業廳安陸銀杏中心苗圃、湖北林業科學研究院安陸銀杏研究所，合并成林業科技研究與推廣中心。將林業局機關項目辦合并到造林綠化股。將野生動物和植物保護站、林政稽查大隊，合并到森林資源管理股。

4.2.2 按崗位需要選干部

按照“學用一致”的原則，調整林業系統干部的工作，力爭做到：“人盡其才，才盡其用。”（1）根據單位的職能任務和內部管理的需要，重新設置工作崗位；確定行政管理崗位、專業技術崗位、工勤技能崗位，各自的職責和工作任務。

（2）將有編制的國家干部調整到管理崗位；將專業技術人員調整到技術工作崗位；將既沒有國家干部身份，又沒有技術職稱的人員，調整到工勤技能崗位。對沒有“管理學”學歷的“聘用制干部”，一律解除聘干，按照其所學的專業調整工作崗位。

4.2.3 建立工作激勵機制

堅持和完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度。

（1）建立職級工資激勵機制。職級的晉升可使干部得到成就感，能夠激勵干部積極向上。職級工資是根據職員個人工作表現、文化程度和工作年限的變化，確定其可享受相當級別的工資待遇。

（2）實行績效工資激勵機制。在兼顧公平的基礎上，把事業干部的工資分成基本工資和績效工資，工作人員的勞資報酬與其工作實績相掛鉤，對有特別貢獻的工作人員發放獎勵工資。職級工資作為干部職工的基本工資。

4.2.4 加強人員編制管理

事業單位“以事為中心”，因事設崗，根據崗位工作需要核定人員編制；清退非在編人員，規范人員編制，將自收自支編制人員安置到轉制的企業工作。

致謝：本文所用資料數據均參考安陸市林業局資料室存檔的林業局文件資料，在此一并致謝！

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