論憲法視野下我國農民權利的平等保護

孫 遜 張紅梅 曾玉珊

摘要:農民是中國最大的社會群體,同時也是最大的弱勢群體。在政治、經濟和社會權利等各方面,農民一直沒有得到與城鎮居民平等的權利待遇。農民權利的缺位不僅使得農民的生活環境難以得到改善,農民工的權益無法得到保護,城鄉差距、東西部差距繼續擴大,更嚴重影響到社會穩定,阻礙了社會主義和諧社會的建設。因此,必須要建立起農民權利平等保護的制度保障,加強農民權利的法律救濟,以真正實現農民權利的平等保護。

關鍵詞:憲法視野;農民權利;平等保護

中圖分類號:DF2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0028-03

農民問題是關系到我國社會各方面健康發展的根本性問題,是我國“三農”問題的核心與實質,農民權利的充分實現是農村社會變遷和現代化過程中不可回避的重要方面。然而,作為弱勢群體,農民的權利始終得不到充分的保護與實現。我國農民應該享有哪些權利?如何才能實現農民權利的平等保護?本文擬從憲法視角,對這些問題進行分析,并提出相應的對策建議。

一、農民權利的憲法理論基礎

農民,這個古老而龐大的社會群體,在中華大地上已存續了兩千余年。自戰國秦漢始,中國就率先建立起當時世界上最為先進的封建文明,并實行小農經濟。兩千多年以來,農民作為中國社會的生產主體和文明主體,為中國歷史的發展和中華文明的延續作出了巨大貢獻。但與此同時,農民也一直處于被剝削和壓迫的地位。從戰國起至清,農民就一直受到封建官僚地主階級的剝削;辛亥革命后,農民又轉而受到資產階級的壓迫。新中國建立以來,人民成為國家的主人。但由于歷史和文化傳統的原因,農民一直沒有獲得與城市居民平等的權利,始終處于一種弱勢的社會地位。

當前,農民問題仍是中國的根本問題,而農民問題的本質是權利問題。清末著名思想家梁啟超說過:“凡人所以為人者有二大要件,一曰生命,二曰權利。二者缺一,時乃非人”。在現代國家,公民個人有無權利,或者說,公民基本人權是否得到尊重、保障和實現,是區別民主與專制、法治和人治、進步與落后、現代社會與傳統社會的根本標志[1] 。

被馬克思譽為世界上“第一個人權宣言”的美國《獨立宣言》中說:“人人生而平等,他們都從‘造物主那邊被賦予了某些不可轉讓的權利,其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。”深受伏爾泰、盧梭等啟蒙思想家思想影響的法國《人權宣言》也宣稱:“在權利方面,人類生來是而且始終是自由平等的。”1948年聯合國大會通過并頒布的《世界人權宣言》,第一條便是“人人生而自由,在尊嚴和權利上一律平等。他們賦有理性和良心,并應以兄弟關系的精神相對待”。所有的這些憲法理論與文件都揭示了一個真理:人人平等享有權利,任何人不得恣意剝奪。

我國在對待權利問題上也繼承并發揚了上述憲法理論文件的精神。我國憲法第33條明確規定:“……中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權……”。另外,憲法第二章還集中規定了我國公民所享有的基本權利,其中,包括選舉權和被選舉權、宗教信仰自由權、住宅權、監督權、勞動權以及受教育權等。

根據憲法精神和上述憲法理論與文件的具體要求,我國農民所應享有的具體權利應當包括以下主要內容:在公民權利和政治權利方面,農民應享有同城市居民平等的選舉權以及遷徙自由權;農民應享有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由;農民應享有對國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利以及申訴、控告或者檢舉的權利等。在經濟、文化和社會權利方面,農民應享有同城市居民平等的勞動權和就業權以及取得報酬的權利;農民以及農民子女應享有同城市居民及其子女平等的受教育權;農民應享有同城市居民平等的社會保障權,其中,包括平等的養老保險、社會福利以及平等的醫療保障等。

二、平等保護農民權利的對策建議

在憲法視野下,農民是與城市居民平等的公民,應當享有平等的權利。但在現實的生活中,農民權利的不平等性卻在社會生活的各個方面體現得淋漓盡致。例如,近年來引起社會上廣泛爭議的“同命不同價”案件。同樣是鮮活的生命,只因為戶口的差別,給農村戶口死者的賠償金甚至不及城市戶口死者賠償金的一半[2]。又如,現今最為熱門的農民工問題,他們承擔了城市建設過程中最苦最累的工作,但卻無法享受到同城市職工相同的社會保障。目前,我國農民權利的現狀是“政治權無力,經濟權無利,社會權無保”。而且由于我國農民既缺乏權利意識,又沒有自主維權的能力,致使農民權利的現狀日益惡化。

在農民所有不平等的權利待遇當中,有幾項顯得尤為重要。正是由于這幾項農民權利與相對應城市居民權利之間巨大差距的存在,才成為導致農民處于弱勢社會地位的主要成因。

(一)農民選舉權利不平等

選舉權是農民進行參政議政、參加國家管理的最主要途徑,因而也是我國人民最重要的政治權利之一。我國現行選舉法規定,“農村每一代表所代表的人口數4倍于城市每一代表所代表的人口數”。這種法定選舉權利的不平等,以及現實生活中各種不法權力對農民選舉權的侵害,直接導致農民在表達自身意愿上的弱勢地位,致使農民的呼聲難以得到最高決策層的關注,農民利益受到侵害時也難以獲得有效的保護。

(二)遷徙自由權不平等

遷徙自由,是世界各國普遍承認的一項基本公民權利,《世界人權宣言》也將遷徙自由權納入其中:“人人在各國境內有權自由遷徙和居住”。但是我,國從建國伊始就一直對農民的自由遷徙進行很大的限制,尤其是1958年頒布實施《中華人民共和國戶口登記條例》以來,農民就失去了事實上的遷徙自由。《戶口登記條例》所確立的“二元戶籍制度”使得農村戶口與城市戶口的人在福利待遇、醫療保障、工作就業、子女入學等方面出現很大的差距,事實上造成了兩種戶口的身份等級差別,進而導致了農民的弱勢社會地位[3]。

(三)勞動權以及就業權不平等

在現實生活中,農民因為出身和身份而受歧視的現象屢見不鮮,近年來,一直被人們所關注的農民工問題就是最典型的例子。對于我國2億左右的農民工來說,絕大多數只能在非正式的勞動力市場尋找就業機會,從事的是城市人所不愿干的“臟、累、粗”的工作。他們經常超時勞動,工作環境惡劣,更沒有工傷保險,一旦發生事故,享受不到任何的醫療保險和失業救濟[4]。農民工由于農民身份而遭受的不平等待遇,使得農民原本就已困難的工作與生活環境更趨惡化,這不僅與中央致力于改善民生的目標背道而馳,更嚴重影響到我國經濟的發展和社會主義和諧社會的建設。

(四)受教育權的不平等

農民子女與城市居民子女在享受到的教育資源、教育服務上有著天壤之別。長期以來,國家每年巨額的教育財政撥款大部分用在了城市,農村得到的教育經費很少,難以改善農村簡陋的教育設施。除了基礎設施簡陋,農村學校的師資與教學質量也很成問題。那些接受過良好的高等教育、具有較高教育教學能力的教師往往被安排在東部與城市,而西部與農村則是師資奇缺,教學質量難以達到要求[5]。

(五)社會保障權利的不平等

長期以來,農民被排除在社會保障制度之外,農民主要依靠家庭保障和自我保障。雖然政府也逐漸在農村實行了五保供養制度、合作醫療制度、養老保險制度和農村最低生活保障制度等社保制度,但一方面由于這些社保制度相互之間比較獨立,沒有形成整體性的社會保障體系;另一方面,這些制度在農村的實行過程中容易被人為地進行扭曲,導致其失去原有的作用。

我國農民權利缺位的原因,主要在于三個方面:第一,權利分配不公和立法偏差。現行許多法律尤其是憲法類法律,對于農民的權利分配存在著諸多不公平之處,造成了所謂的“法定不平等”。另外,立法者在進行立法時仍存在著價值歧視,潛意識中仍將農民視為二等公民。第二,司法救濟和行政救濟不力。這一方面是由于司法和行政腐敗對農民權利造成的影響;另一方面,是由于農民權利救濟制度的不足,導致農民權利受到侵害時無法獲得及時有效地保護。第三,違憲審查困難重重。違憲審查制度是國家法律體系的重要組成部分,對于保障憲法的實施、維護憲法權威以及保障公民權利和自由,意義極為重大。但現今我國的違憲審查制度既缺乏專門的違憲審查機關,又缺乏完善的違憲審查程序,更沒有有效的法律追究機制,導致諸多違憲法律仍在施行,侵害了農民權利[6] 。

針對農民權利缺位的主要成因,筆者認為,要實現憲法視野下的農民權利平等保護,需從以下兩個方面入手:

(一)建立農民權利平等保護的制度保障

首先,改革甚至取消現行阻礙農民權利平等保護的政治經濟體制。例如,廢除《戶口登記條例》,改革戶籍制度,在全國建立城鄉統一的居民身份一元戶籍登記制度,在制度上保障農民擁有與城市居民平等的發展機會和享受平等的公共服務。改革現行阻礙農民權利的政治經濟制度,不僅能夠有效地解決農民權利不平等的問題,更有助于農民權利意識的提高。

其次,對農民權利進行保護性、傾斜性的立法保護。由于某一社會群體的弱勢地位,國家制定專門性的法律予以保護,這在我國并不新奇,例如,我國的《消費者權益保護法》、《未成年人保護法》等。農民作為我國最大的弱勢群體,理所當然地也應該受到法律的重點保護。專門制定一部《農民權益保護法》,對農民的平等權利予以重點保護。這不僅能有效地保護農民權益不受非法侵害,打破農民權利不平等的現狀,更有利于保持社會穩定,保證社會主義經濟建設穩定快速發展,促進構建社會主義和諧社會的發展進程。

最后,健全違憲審查制度。人大和政府在制定法律和法規時,要加強對所制定法律法規的監管與合憲性審查,廣泛地向公眾征求意見,以做到從源頭上防止違憲法律法規的出現。同時,設立專門的違憲審查機構,對正在施行中的法律法規進行全面審查,剔除其中違憲的內容,從而保護農民的憲法權利。違憲審查制度的建立與健全,有利于預防和制止國家權利濫用,保障法制的統一性,對于保護農民的合法權利,維護憲法的尊嚴,確立憲法的權威,具有重要的意義。

(二)加強農民權利的法律救濟

首先,要對農民權利救濟的司法、行政措施進行積極地完善與創新。各級司法與行政機關在工作當中,應當將農民和農民工列為司法救助和法律援助的對象,對于涉及侵害農民和農民工合法權益的訴訟,采取減、緩、免交訴訟費等一系列措施,給予他們特別的程序性關照,方便農民進行法律救濟。同時,在農民工勞動糾紛較多的地區,可以設立專門的勞動法庭,或提供綠色通道,及時迅速地解決農民工的問題,維護農民的合法權益[7]。

其次,要充分發揮民間非政府團體在保護農民權利方面的重要作用,積極組織農民建立農會,鼓勵農民工加入工會。由于非政府組織的志愿性和公益性,使其更能直接地感知到農民等弱勢群體的利益訴求,更愿意去保護其合法權益,因而有利于形成主體多元化的公共服務機制和模式,有利于緩解社會壓力,促進社會公平與和諧[8]。

最后,要通過積極的司法與行政體制改革,進一步確立司法的獨立性,保證司法機關在行使司法權力的時候,不受外部勢力尤其是行政機關的制約和干擾。法院在審理涉及行政機關的民事案件以及行政訴訟案件時,要排除外部干擾,依法審判。同時,檢察機關要加強對各級行政機關的法律監督,特別是一些與農民利益關系比較密切的部門,如城建、工商、城管等,加強對其行政不作為和行政違法的法律監督,充分保護農民和農民工的合法權益。

作為中國最大的一個社會群體,農民的地位舉足輕重。在憲法平等賦予了公民基本權利的前提下,在建設社會主義和諧社會的大背景下,實現農民權利的平等保護已經成為群眾的呼聲。相信在社會主義現代化與和諧社會的建設過程中,我國農民與城市居民獲得實質公平、享有平等權利的目標不久就會實現。