農村土地流轉與農村社會保障體系的完善

錢揚明

摘要:當前,我國農村土地使用權流轉速度緩慢,農村社會保障體系缺位是諸多因素中的主要原因,據此提出了建立和完善農村社會保障體系的若干政策建議,以期對我國農村土地流轉的有序推進提供參考。

關鍵詞:農村社會保障;農村土地制度;三農;農村發展

中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0032-03

農村土地流轉,是指擁有農村土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織的一種行為。通過土地流轉實現適度規模經營,對于優化配置土地資源,加快產業結構調整,加速農村勞動力轉移,拓寬農民增收渠道,具有重要的現實意義。改革開放以來,各級政府出臺諸多決策以推進農地流轉,雖然取得一定的成效,但沒有達到相應的政策預期。在中國城鎮化和新農村建設全面加速推進過程中,如何抓住關鍵環節,深化改革,科學推進土地流轉已成為時代命題。

一、農村土地流轉存在問題及原因

我國的土地流轉從家庭承包經營制度開始實施起,就一直在進行著,1984年中央一號文件明確提出鼓勵耕地向種田能手集中,1993年中央十一號文件提出依法自愿流轉的原則,2003年施行的《土地承包法》更專門在第五節中用了12條講土地流轉,中央十七屆三中全會《決定》提出:“建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營”。然而,截至2008年8月底,30年來我國農地流轉總面積只有1.06億畝,占承包耕地總面積的8.7%,其中的原因眾說紛紜,但大體可歸納為四個方面:

(一)小農思想束縛影響流轉。自古以來,土地承載著農民太多的希冀,被農民視為“命根子”,使得土地不易從農民手中轉移出來。當前土地流轉中一個惹人注目的現象是絕大部分農民都迫切要求承包土地,特別是廣大中西部區,真正自愿放棄承包權的農戶幾乎沒有,一定程度上制約了土地流轉的速度,根本原因在于土地具有社會保障和就業功能,農民把它作為命根子來看待,認為有了土地就有生活退路,即使外出打工賺不到錢或者年老疾病時還可以回來種田,心里踏實;也有少數農民對土地私有化抱有幻想,認為農村土地二輪承包延長30年后,土地就是自己的,如果現在不爭取承包地,將來遇到特殊情況,可能后悔莫及。所以相當一部分農民都把土地看得很重,寧讓土地荒蕪也不愿流轉,土地承包權更不愿放棄。

(二)流轉機制不完善。當前,土地流轉的市場中介組織相當匱乏,具有一定規模的種植大戶為數甚少,推動農村土地規模經營的“領頭羊”數量還不多,農村合作經濟組織的服務功能發揮極為有限,影響了土地流轉的速度、規模和效益,不利于土地的優化配置。

(三)農民社會保障滯后影響流轉。由于農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系不夠健全,農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障對待,對于流轉土地存在后顧之憂。特別是部分年齡較大的農民,盡管已經沒有精力和能力經營好承包地,但寧肯粗放經營也不愿將土地流轉出去。

(四)土地流轉難成規模。土地使用權流轉具有不穩定性,主要是因為非農產業的不發達和非農就業機會不多,外出務工就業相對不固定,經商風險較大,農民創業本領不強,技能素質不高,農業收入仍是許多農民家庭收入的主要形式,由此,許多農民不愿放棄承包土地,分散種植與規模經營成為一對鮮明的矛盾。另外,許多土地流轉是在農戶間自發進行的,缺乏專業組織引導,組織化規模經營機制不健全,難以改變土地分散種植經營的局面。

二、制約農村土地流轉的主要因素——農村社會保障制度缺位

(一)中國農村土地的雙重功能是制約農村土地流轉的主要因素

在新中國成立后,國家曾經建立起一套較為有效的農村社會保障體系,但伴隨著集體時代的結束,國家對個人的保障連同土地一起交給了農戶,家庭和土地成為農戶主要的保障手段,政府基本上不再負擔農村的社會保障。這樣中國農村的土地就承載著農業生產與農民生活保障的雙重功能。它既是農業生產中最重要的生產資料,是一種生產要素,同時,從其社會功能的角度來看,作為稀缺資源的土地,又是中國9億農村人口的生活保障。也就是說,當農民沒有充足的財富積累,沒有足夠的非農就業機會和非農收入,沒有健全的社會保障體系時,很大程度上必須依靠土地收獲物供給基本生活資料,或者以土地收入作為維持最低生活水平和抵御社會風險的主要手段。這種社會保障功能是農民在社會保障缺位狀態下被迫進行自我保障的一種理性反應。而《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》中也曾指出,“在相當長的時期,土地不僅是農民的基本生產資料,而且是農民最主要的生活來源”,1998年《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》進一步指出,“土地是農業最基本的生產要素,又是農民最基本的生活保障”。可以說,土地本身所具有的承載功能、養育功能和資源功能,已轉化成為了農民的最低生活保障、養老保障、醫療保障和失業保障。

有資料顯示,到2006年末,全國參加農村養老保險人數僅為5 374萬人。農村的醫療保障制度改革相對來講是比較成功的,根據衛生部的數據,到2007年末,全國已有2 451個縣(區、市)開展了新型農村合作醫療,參合農民7.3億人,參合率為86.2%,2008年3月我國已經實現了新型農村合作醫療的全覆蓋。但是,除了醫療保障制度外,農村其他社會保障制度嚴重缺失,失業、工傷、生育保險在廣大農村仍處于空白狀態。

(二)現行農村社會保障制度的弱點

1.農村社會保障程度低,覆蓋范圍狹小。我國現行社會保障的主要對象是國有企業職工、國家機關事業單位職工和參照國有企業辦法實行社會保障的城市集體企業的職工,而農村地區的居民和帶有農民身份的工人,始終處于我國社會保障體系的邊緣。有數據表明,占人口總數20%的城鎮居民享受89%的社會保障,占人口80%的農村居民,享受社會保障的僅11%,90%左右的農民是無保障的自費醫療群體。可以說,農村社會保障在我國社會保障制度建設中是一個薄弱環節,它的嚴重滯后既影響到農村的穩定,又制約著農業、農村的發展。

2.農村社會保障資金嚴重不足,來源不盡合理。在城鄉社會保障資金的來源方面,世界上大部分國家都以政府直接撥款或政府和雇主共同承擔為主,受保人即社會成員只需出少部分資金。而在我國,正好與其他國家相反,農村社會保障資金的籌集是以農民個人繳納為主,集體次之,國家為補充。且就目前中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例來看,加拿大為39%,日本為37%,澳大利亞為35%,而我國僅為10%左右,其中絕大部分還是用于城鎮,農村只享有極小的份額。這樣一來,在農村社會保障建設過程中,國家和集體所體現的社會責任過小,而農民由于收入增長緩慢,支付能力有限,難以繳納過多的保障資金,于是,不僅造成了農村社會保障資金來源的嚴重不足,降低了保障標準,而且直接影響到農民參加養老、醫療等各項社會保障的積極性,加大了保障工作的難度,抑制了農村社會保障的建立與完善。

3.農村社會保障缺乏科學規范的管理體制,欠缺可操作性。我國還沒有建立一個專門對農村社會保障資金進行高效管理的機構。城鄉分割、條塊分割、多頭管理的情況非常嚴重。從管理機構上看,部分地區在國有企業工作的農村職工的社會保障統一歸勞動部門管理,醫療保障歸衛生部門和勞動者所在的單位或鄉村集體共同管理,農村養老和優撫救濟歸民政部門管理,一些地方的鄉村或鄉鎮企業也制定了社會保障辦法和規定。由于這些部門所處的地位和利益關系不同,在社會保障的管理和決策上經常發生矛盾。而且政事不分,缺乏監督,使本來已經混亂的管理體制更加混亂。有些地方,制度的可操作性比較差,比如,在許多農村地區進行社會救助資金的發放時,沒有一個具體的貧困標準和救濟標準,因而評價一個家庭是否貧困時,就只能憑直覺,標準一降再降,受救濟的人數逐步減少。這樣一來,就難以保證農村社會保障事業的健康發展。

三、加強農村社會保障建設

(一)擴大農村社會保障的覆蓋面,提高農村社會保障水平。受現階段生產力和農村經濟發展水平制約,當前我國廣大農村應著重建立農村最低生活保障制度、養老保險制度、合作醫療制度。

1.應優先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存權利為目的的社會救助制度,是社會保障體系中的最后一道“安全網”。制定時應科學確定保障標準,不同地區依據其經濟發展水平可以有所不同。

2.逐步建立靈活多樣的養老保險制度。一是養老保險的形式可以多樣化,主要有基本養老保險、補充養老保險、商業養老保險等。一般地區普遍建立基本養老保險制度。經濟發達地區,在參加基本養老保險之外,鼓勵農民個人按照自愿原則,繳納補充養老保險費和購買商業養老保險。二是繳費方式應有別于城市。由于農民以農業生產為主,無固定用工單位,不可能完全參照城市居民的繳費方式。建議在鄉農民由個人、各級財政分別負擔,按合理比例繳費,計入以身份證號碼為編碼的全國通用個人賬戶。進城務工農民享受當地職工同等待遇,按所在地區養老保險政策,由個人和用工單位按一定標準靈活繳費,計入個人通用賬戶。繳費時間也可靈活確定,每年年終個人可查詢、核對、補繳,逐年積累,到期定期支取。三是規范養老保險基金管理。在確保基金安全性的前提下,努力提高基金的保值增值。

3.大力推行新型農村合作醫療制度。新型農村合作醫療具有以下幾大特點:一是突出大病統籌為主,重點解決農民“因病致貧,因病返貧”的問題;二是政府給予資助,發揮資金利益導向作用,激發農民參與的積極性;三是逐步提高農村醫保統籌層次,增加抗風險和監管能力,在條件成熟和經濟允許的情況下,逐步向城鎮基本醫療保險制度過渡。

(二)拓寬農村社保資金來源渠道

一是中央財政、地方財政都要適當調整財政支出結構,提高社保資金支出比例,加大對農村社保資金的投入。同時,中央財政、地方財政要明確各自責任和投資分配比例。二是借鑒福利彩票、體育彩票的經驗,發行社會保障彩票,從社會廣泛募集資金。還可建立統一的管理機構,將三種彩票發行機構合并,縮小管理成本。三是開征社會保障稅。稅制法定,一般具有穩定性、規范性、強制性等特征,是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅,由稅務機關統一征收,一方面可以減少征收成本,另一方面富者多繳,窮者少繳,起到“抑富濟貧”的作用,有利于促進社會公平。

(三)完善和規范農村社會保障管理,強化監督

當前,農村社會保障中存在的問題及農民投保熱情不高,社會保障意識淡薄,與農村社會保障管理體制不規范有密切關系。因此,要使農村社會保障事業健康發展,必須在強化農村社會保障制度制衡機制上下工夫。第一,應加強農村社會保障管理機構建設,建立全國統一的、有權威的農村社會保障管理機構。第二,完善農村保障的監督體系,這是農村社會保障制衡機制的主要組成部分。第三,加強農村社會保障機構的隊伍建設。要通過內部提高職工素質和外部引進專業人才的途徑,努力塑造和培育一支專業化、現代化、市場化管理所需要的專業隊伍。

(四)積極探索開展“雙置換”改革試點工作,鼓勵農民用土地承包經營權、宅基地和住房置換城鎮社會保障及住房保障,實現農民向市民的身份置換。盡快把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系,實現與城鎮社保的對接,避免再次返鄉與農民爭地。特別要加快解決60歲以上和已經喪失勞動力人員的社會保障問題,讓他們放心地流轉土地。對于已經流轉土地的農民,要引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金,建立個人基本醫療和養老保險,提高自我保障能力。

(五)提升土地保障和家庭保障的“造血”功能

在農村建立社會保障體系,并不是全盤否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反,土地保障和家庭保障符合中國國情和文化傳統,是農村社會保障體系的有益補充。要充分發揮土地保障和家庭保障的功能和作用,就必須提升其“造血”功能。一方面,要進一步調整農村產業結構,加強農業基礎設施建設,加大科技扶貧力度,提高土地產出效益,使農業增產、農民增收;另一方面,家庭保障主要依賴于子女的贍養,而子女的贍養能力往往決定于就業狀況,就業狀況又決定于受教育程度。但在廣大農村尤其是中西部落后地區農村,兒童失學輟學的現象并不少見,上學難的問題比較突出。因此,應加大農村教育投入,提高農民子女的文化素質,增強其將來的就業能力,從源頭著手,為家庭保障提升“造血”功能。

結語

正如前文所述,農村社會保障制度的嚴重滯后,極大地束縛了農村勞動力的流動,使農民長期依賴土地,從而限制了農村土地的流轉,而土地流轉受到限制,進而在一定程度上阻礙了農業的發展與農村產業結構的調整,使得農民收入增長乏力,最終導致農村產業化、現代化的速度也相對緩慢。因此,要深化改革、開展農村土地流轉、實現規模經營,就必須建立和完善農民的社會保障制度,只有這樣,才有可能讓農民自愿讓渡土地承包經營權,否則,任何改革都不可能徹底,也難以解決中國的農業、農村和農民問題。