我國旅游景區市場化經營構想

吳麗云

摘要:20世紀90年代后半期,我國各地相繼出現了旅游景區的拍賣或租讓活動,引起業界人士的諸多爭論。我國旅游景區長期以來存在著管理中的多頭領導,經營中的政企不分以及建設、保護資金不足等問題,使許多景區資源遭到破壞。為此,旅游景區市場化經營的構想,通過實行政企分開,成立專門的景區管理公司、組建國家控股公司及公開招標,有償轉讓景區經營權等三條途徑進行。

關鍵詞:旅游景區;旅游資源管理局;兩權分離;市場化經營

中圖分類號:F592文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0060-02

自20世紀90年代后半期起,我國各地相繼出現了旅游景區拍賣活動。建設部一再重申風景名勝區不能交給企業管理,不能以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區資源及其景區土地,但各地拍賣之風卻是屢禁不止,這一問題引發了社會各界的廣泛爭論。

一、我國旅游景區管理現狀

1.旅游景區的所有權狀況

在我國,以自然、人文旅游資源為依托的旅游景區的所有權大體可分為三種:一是私人所有;二是集體所有;三是國家所有。上述三者中,國家所有的旅游景區占絕對多數,它們的經營和管理也成為各地爭論的焦點。國有景區主要由政府代表國家統一行使所有權,政府又委托各地的行政機構對旅游景區代為管理。本文主要以國有旅游景區作為討論的對象。

2.旅游景區的管理現狀

目前,代表國家對旅游景區行使管理權的部門有:(1)旅游部門,負責對全國的旅游景區宣傳、管理、質量評定等,如A-5A級旅游區的評定。另外,還管理旅游星級酒店、旅行社的評定、審批等業務;(2)林業部門,負責對森林和野生動物類型的自然保護區、森林公園等進行統一管理;(3)文化部門,負責對各種遺址、遺跡、古建筑、石窟、石刻等文物的保護和管理;(4)宗教部門,負責對各種宗教道觀、廟宇、道姑、和尚等的管理;(5)水利部門,負責對水域類的自然保護區、水庫等的管理;(6)建設部門,主管全國風景名勝區的工作;(7)各地政府部門,負責旅游景區的審定、公布、上報等工作。

3.我國旅游景區管理存在的弊端

旅游景區在管理中存在政出多頭、管理混亂、效率低下的現象。首先,一個景區被多部門同時管理,導致管理混亂。如山西的廣勝寺,文物、宗教、旅游等三個部門均參與其業務管理,多頭管理導致管理混亂,景區的發展也無從談起。其次,我國景區資源保護和開發資金十分有限,多頭管理下,使得有限的資金更加分散。景區無資金開展統一的、高水平的規劃,資源的保護也只能是分頭進行,結果是景區因缺乏整體規劃很難有旅游吸引力,景區資源因缺乏資金而無法得到保護,而各部門的單打獨斗又使整個景區的建設缺乏統一的風格,且質量不高,最終的結果只能是游客日少,景區走向衰退。這種情況在我國旅游景區中并不少見。再次,國有國營的經營體制,使所有權的代理行使者既是管理者又是經營者,缺乏有效的監督約束。同時,國有事業單位吃大鍋飯的體制,使管理部門缺乏必要的激勵,從而影響了旅游景區發展的活力和景區服務質量的提高。

二、旅游景區所有權、經營權兩權分離的現實

1997年,北京通大公司買斷了湖南張家界黃龍洞50年的經營權。此后,四川碧峰峽、山東三孔、四川海螺溝、山西綿山、湖南碧峰湖、寶峰湖等景區也不約而同地出讓了經營權。2001年后,山西壺關縣、浙江杭州市、陜西長安縣、四川省等地區分別通過拍賣、招標等方式轉讓區內旅游景區。四川、福建等省明確規定旅游資源的經營權可以出讓,但應通過拍賣、招標或協議方式進行。國內旅游景區出讓經營權的行動已越演越烈,大有如火如荼之勢。而建設部多次發文禁止旅游景區經營權出讓的規定在現實面前顯得有點蒼白。

從兩權分離后的景區經營狀況看,分離后的許多景區均取得了很大的發展。黃龍洞出讓給北京通大公司后,不僅經濟效益逐年攀升,景區知名度不斷提高,北京通大公司還投資1億元用于對定海神針的開發和保護。四川碧峰峽景區在經營中將環保與開發并舉,以深生態的理念開發資源,不僅帶來了巨大的經濟效益,開業3年,帶動當地相關產業創收6億元,而且使景區的資源得到有效保護,森林覆蓋率達96%,保持了碧峰峽的原始生態。其他景區如綿山、海螺溝、寶峰湖、碧峰湖等也都取得了健康、快速的發展。

當然,由于轉讓或拍賣規定并不嚴格,又缺乏相關法律條款的限制,在景區轉讓時也存在隱憂。有的景區在轉讓時并未引入市場機制,往往是當地主管部門和企業直接簽訂開發經營協議,其他利益主體并不參與協議的商定,同時缺乏競爭企業的參與,這樣容易造成企業的尋租行為。有的景區雖然采取了公開拍賣的形式,但由于將景區拆分進行,使轉讓經營權后景區的統一開發和經營很難進行,存在很大的弊端,如2001年山西省壺關縣的太行山大峽谷經營權拍賣,將大峽谷內的景點單個拍賣,十多個景點分屬于不同的個人或企業,這種獨立開發、分散經營的狀況勢必為景區的發展和保護埋下隱患。另外,拍賣價格過低讓人懷疑景點能否得到高質量的開發和保護,如羊腸板拍賣了3 800元,女妖洞拍賣了6 700元。

三、我國旅游景區市場化經營的構想

景區經營權的轉讓符合市場規律,是市場經濟發展的必然要求,也是我國不能把旅游景區完全當作公益事業來經營的現實情況的客觀要求。我國旅游景區目前存在的最大弊病就是產權不明晰,雖然國家是旅游資源的所有者,但具體行使所有權的卻是各級政府部門,而政府部門又同時行使管理權和經營權,這種體制下,經營者缺乏必要的監督和激勵,從而導致資源管理的效率低下。

根據我國的具體國情,旅游景區的市場化經營可通過三條途徑進行:

1.實行政企分開,組建專門的景區管理公司。對于那些世界性的或全國性的、具有很高的資源價值的旅游景區可暫時采取這種措施。在不改變景區國有性質和保護資源的前提下,通過資產劃撥的方式,組建旅游景區管理公司,專門負責旅游景區的經營活動。陜西旅游集團公司的組建是這方面的有益探索,通過國有資產無償劃撥的方式構建了直屬省政府的國有獨資公司,將陜西省內的一些重要的旅游資源整合在一起,打破地區、行業和所有制的限制,實行政企分開,實現了景區的市場化經營。促進了景區的良性發展和景區旅游資源的保護。陜西省的文物保護費用從旅游集團組建前的700萬增加到了集團組建后的3 000萬,改善了文物保護狀況。

2.組建國家控股公司。組建國家控股公司,在不改變景區國有性質的前提下,使企業按照市場法則運營,充分發揮股份制公司在資金籌集、自我約束機制等方面的優勢,保證景區發展所必需的保護、開發資金,促進景區的良性運營。同時,由于國家控股,又使企業在經營目標選擇上不僅要考慮經濟目標,而且要考慮社會目標和政府政策意圖,體現景區經營的公益性。組建國家控股公司,應建立健全法律法規,使景區股份化的活動有法可依,避免假公濟私行為。當地主管部門應發揮監督管理作用,嚴格景區項目審批程序,加強對景區發展方向和資源保護費用的監管。

3.健全旅游法律體系,以公開招標方式,有償轉讓旅游景區經營權。目前,我國許多地方已經進行了經營權轉讓的嘗試,但由于缺乏相應的法律保護和規范化的程序使許多景區在轉讓活動中過于草率,有可能會因約束不當而造成景區資源的破壞。從我國景區經營的現實情況和轉讓經營權后景區的發展情況看,兩權分離是可行的,關鍵在于從法律、政府的監督職責以及轉讓的具體規定等幾個方面進一步完善相關規定,使景區經營能在市場機制的調節下順利實現。

首先,完善現有法律法規體系,將景區兩權分離的實踐用法律形式予以界定。我國現有的《風景名勝區管理條例》已經不適應變化了的形勢,對于新出現的問題,需要有新的法律法規來解決。針對目前許多景區存在多頭領導的狀況,各省、市、縣可成立旅游資源管理局或委員會,采用資源劃撥方式,將國有旅游資源統一劃歸旅游資源管理局管理,景區原來的東家如建設部、文化部、林業部等不再直接參與景區的管理,避免因政出多頭而導致的管理混亂和低效。同時,用法律的形式使旅游景區經營權的轉讓合法化,實現景區管理的規范化。實行旅游景區經營許可證制度,對不同等級的旅游景區,企業在申請經營許可證時的要求不同,以限制進入的方式凈化旅游景區經營市場。通過旅游景區經營許可證將企業的責、權、利以法規形式確認,獲得許可證的企業每年需交納一定數額的管理費和使用費。許可證實行年檢制度,且不得轉讓。企業應與主管部門簽訂經營合同并交納一定的景區環境保證金,用于企業經營中違反合同規定的企業。通過嚴格的法律條文規定景區經營權轉讓的程序和條件,規范轉讓活動,并將企業因尋租動機而可能產生的破壞資源情況降至最低,通過市場運作保證景區的未來發展。

其次,旅游資源管理局等政府主管部門在景區經營權轉讓中主要應發揮監督和管理作用,為景區發展創造良好的環境。政府主管部門應負責旅游景區經營資格證的發放、驗審,并定期或不定期地對企業進行檢查,審批企業的景區規劃書和具體的項目規劃書,代表國家同企業簽訂經營權轉讓合同,并可根據合同的執行情況決定合同的續簽、中止及變更。另外,行政部門的管理職責還體現在統一組織轄區內的企業聯合宣傳促銷、對景區經營者定期培訓、對外合作與交流、環境、生態保護的研究和社會宣傳工作等。

通過上述途徑使我國旅游景區部分或全部納入市場化管理的軌道中,實現景區所有權、管理權與經營權的分離,解決傳統景區經營中的政企不分、管理低效、資金不足等問題,通過法律法規的形式明確景區經營的責、權、利問題,形成清晰的產權體系,完善的監督體制和有效的激勵機制,使我國旅游景區在市場的調配下獲得健康發展。