破產企業職工下崗期間再就業工傷問題分析

陳喻偉

摘要:當前國有企業破產導致的大量職工下崗現象,是新破產法實施的必然結果。企業破產清算期間的下崗職工,在與原企業解除勞動合同前,無法與新用人單位簽訂勞動合同,新用人單位也無法為下崗職工辦理工傷等各項保險,一旦在新用人單位發生工傷事故,勞動者面臨著適用何種原則,由誰承擔賠償責任的問題。因為缺乏明確規定,在現階段作為臨時性措施,最高人民法院應當在司法實踐中明確類似情況,按照雇員損害賠償糾紛,雇主適用無過錯責任原則的方式由新用人單位負責處理,以維護勞動者的合法權益,保障國有企業破產清算工作的順利進行。

關鍵詞:破產企業;職工再就業;工傷;勞動保障

中圖分類號:D922.51文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0144-02

一

1986年12月2日,《中華人民共和國企業破產法(試行)》結束了我國計劃經濟時代對于長期虧損國有企業一直采取的關、停、并、轉的行政處理方式。2007年6月1日起,《中華人民共和國企業破產法》歷經12年多次修改后經十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過開始施行,該法是我國市場經濟體制改革進程中具有標志性的一部法律。

國有企業破產導致的大量職工下崗現象,是新破產法實施的必然結果,也是我國長期以來計劃經濟體制深層次矛盾經過多年積累后爆發的結果。計劃經濟體制下,我們實行的是統包統配和高就業、低收入的就業政策,雖然對保持社會穩定起到了一定的作用,但是,隨著經濟結構的不斷優化,勞動力資源面臨著重新配制的問題,因國有企業破產導致的結構性失業在所難免。

二

按照法定程序,國有企業的破產清算有一定的時間過程。同時,因為我國各地經濟環境的特殊差異,許多地方國有企業在進入破產程序后,長期無法正常結案。企業進入破產程序后清算完畢前,職工下崗后長期從原國有企業領取基本生活費,各項社會保險均應當在原國有企業清算完畢后一次性補繳。這個過程中往往出現政策性勞動保障缺位。

根據我國現行勞動法的規定,原則上不允許多重勞動關系,尤其是多重勞動保障關系的存在。國有企業破產清算期間,職工仍與原企業保持勞動關系,新破產法對破產企業所欠職工工資、勞動保險費用和解除勞動合同的補償費用,仍列為企業債務清償。國有企業破產期間的下崗職工,他們在原國有企業既沒有工作崗位,又未解除勞動關系。按照現行物價水平,下崗職工在原國有企業按月領取的基本生活費往往低于地方政府規定的職工最低工資標準,無法滿足職工本人及家庭的基本生活所需?！拔覀兂３Ｂ犝f的下崗,卻是嚴格意義上的失業。因為下崗者,是有勞動能力的勞動力,又接受現行的工資待遇,可是企業卻讓他們回家休息,一休息就是幾年,而且因為沒有收入,他們總是在積極地找工作?！盵1]另一方面,改革開放以來,社會保障體系的建立和完善嚴重滯后,使下崗職工在企業破產清算完畢前不敢也不愿直接與原國有企業脫離勞動關系。按照現行勞動法的規定,下崗職工在與原國有企業解除勞動關系前,無法與新用人單位簽訂勞動合同,與新用人單位不能形成新的勞動關系,新用人單位也無法為下崗職工辦理工傷等各項保險,一旦發生工傷事故,其合法權益很難得到保障。

雖然國務院早在1997年《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》(國發[1997]10號文件)中就指出:“各試點城市人民政府要積極推廣上海市實施再就業工程的經驗,結合勞動就業、社會保障制度的改革和當地具體情況,從上到下建立再就業服務中心,積極開拓就業門路,關心破產企業職工生活,妥善安置破產企業職工,保持社會穩定。”也曾通過組建再就業服務中心的方式幫助職工再就業,但從立法的角度,一直沒有法律、法規或司法解釋明確規定下崗職工在新用人單位工作期間發生工傷的法律關系性質、承擔責任的主體、承擔責任的原則與損害賠償計算方式問題。

從嚴格的立法技術角度而言,下崗職工的社會保障制度是社會保險法而不是破產法的組成部分。但在我國目前的社會形勢下,由于就業形勢的嚴峻及就業競爭的激烈,勞動力市場在相當時期內還是以買方市場為主。目前,部分用人單位為了追求利益最大化,不顧及勞動者身體健康情況增加其工作負荷,使工人們長期超負荷勞動。勞動者為了生活也被迫將對自己勞動權益的保護放在了次要地位。在缺乏立法支持的前提下,單純憑勞動者通過個案的自力救濟很難解決這一特殊歷史時間的社會矛盾。對破產企業下崗職工再就業勞動保障制度的健全、完善,直接影響著新破產法的實施效果,這類制度作為破產法實施的重要配套措施,也是新破產法實施過程中必須認真研究、妥善解決的難點問題之一。

上述問題最終應當通過建立和完善以養老、醫療、工傷、失業、生育等保險制度為主要內容的社會保障體系來解決。但“早在1994年,有關《社會保險法》的立法工作就已經開始。八屆人大曾將《社會保險法》列入立法計劃。1994—2001年,有關部門起草的《社會保險法》(草案)曾兩次上報國務院,但皆因爭議過大而未能獲得通過。”[2] 在當前國有企業改革改制不能在短時間內全部完成的情況下,下崗職工主動擇業的勞動行為本身并無過錯,下崗職工在再就業過程中的勞動權益同樣應當得到保障。

三

廣泛意義上的勞動類糾紛在法理上可細分為勞動、勞務和雇傭三種。一般認為,勞動關系是指用人單位與勞動者個人之間,依法簽訂勞動合同,勞動者接受用人單位的管理,從事用人單位安排的工作,成為用人單位的成員,從用人單位領取報酬和受勞動保護所產生的法律關系。雇傭關系是指受雇人在一定或不特定的期間內,接受雇傭人的指揮與安排,為其提供特定或不特定的勞務,雇傭人接受受雇人提供的勞務并依約給付報酬的權利義務關系。我國勞動法沒有明確規定雇傭關系,但大陸法系的德國等國家有明確規定。勞務關系是指兩個或兩個以上的平等主體之間就勞務事項進行等價交換過程中形成的權利義務關系。雇傭關系中,雇主對雇員的損害承擔無過錯責任;而勞務關系則適用公平原則,即由受益人在受益范圍內對受損害方的經濟損失作適當補償。

企業破產期間再就業的下崗職工與原國有企業繼續保持勞動關系,但受新用人單位管理,完成的是新用人單位的工作成果,使用的是新用人單位的勞動工具,報酬也是在新用人單位領取。在此期間發生工傷,如要求原國有企業來負擔,既不符合勞動法的基本原則,又加大了國有企業破產改制的難度。另外,即使從受益人的角度,新用人單位聘用人員,就應當承擔相應的勞動保障義務?？梢?新用人單位應當承擔相應法律責任是無可避免的,但究竟是按照無過錯原則還是按照公平原則來處理,則法無明文規定。

因為我國系成文法國家,如無明確規定,各地司法實踐往往很難統一。司法實踐中,類似情況既有按照雇傭關系來處理的,也有按照勞務關系來處理的。導致各地對勞動者的保護不一致。為了適應我國勞動立法的發展現狀,更好的維護勞動者的合法權益,保障國有企業破產清算工作的順利進行,在我國建立健全完善的失業、養老、傷殘、醫療等保險制度為主要內容的社會保障體系之前,作為臨時性措施,最高人民法院應當以出臺專門司法解釋或案例指導的形式,明確類似情況按照雇員在從事雇傭活動中身體受到損害,雇主適用無過錯責任原則的方式由新用人單位負責處理。

西方國家的社會保障制度,是在20世紀30年代經濟大危機發生后逐步完善的,為避免社會動蕩,各國由政府先后建立起失業保險制度和其他保險制度?！皳鴦赵簢Y委副主任邵寧在2005中國企業發展高層論壇透露,國資委已先后對3 377家國有困難企業實行了政策性破產,涉及職工620萬人,國有企業結構性調整取得了重大進展。目前,還有近2 000家經營困難的國有企業將通過政策性破產退出市場?！痹趪嗣襁M的改革進程中,除已列入國務院總體規劃的這2 000多家國企外,還有約10萬家國企適用于企業破產法,轉而選擇市場化和法制化的退出方式。這個過程是我國主動開展的社會變革,更應當加強對化解相關社會矛盾的工作,注意避免社會動蕩、維護社會穩定問題。

對破產企業下崗職工積極響應國家號召再就業過程中工傷的勞動保障問題,屬于階段性和臨時性的問題,并不適合在新破產法中以法律的形式來加以規范,但臨時性和過渡性的措施也必不可少,否則,很可能對新破產法的順利實施和我國國有企業改革改制工作產生不利影響。