房改以來城鎮住房保障制度的建立和發展

馮 慧 倪曉軍

摘要:改革30年以來,隨著住房制度改革的推進,城鎮住房保障制度也在不斷地發展和完善,已經由改革之初的補貼售房,發展到現在包含兩限房、經濟適用房、廉租房和住房公積金制度的多層次城鎮住房保障體系。如何進一步完善相關配套措施已經成為今后需要研究的重點。

關鍵詞:城鎮住房;保障制度;住房制度改革;發展;完善

中圖分類號:F293.31文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0194-02

住房制度改革作為經濟體制改革的重要組成部分,始自鄧小平同志1980年提出的出售公房、調整租金、提倡個人建房買房的總體住房改革設想,至今已經推進了近30年。在30年的進程中,為適應經濟和社會發展,住房制度改革在大方向不變的前提下,先后經歷了多次調整。伴隨著住房制度改革的推進,新的住房保障制度也逐步建立和完善,并初步建立了以經濟適用房為主體、以“兩限房”為輔助的援助型住房保障體系、以住房公積金為主體的互助型住房保障體系和以廉租住房為主體的救助型住房保障體系。回顧發展過程,住房保障制度的建立大致經歷了四個階段:

一、住房保障的探索階段:1980—1993年

從新中國成立到改革開放初期,在計劃經濟體制下,城鎮居民住房一直實行公有住房實物分配制度。這一制度的特征為:“國家投資,統一管理,統一分配,以租養房”。這種城鎮住房福利分配制度,是計劃經濟體制下整個社會福利保障制度體系的一個組成部分。然而,隨著經濟發展和城鎮人口的不斷增長,這種福利分配制度的弊端越來越明顯,政府和企業的財政負擔越來越重,住房資金不足的問題嚴重制約了居民住房條件的改善。為解決這些問題,鄧小平同志1980年提出了“出售公房、調整租金、提倡個人建房買房”的總體住房改革設想。住房制度改革初期,房改目標是:按照社會主義有計劃的商品經濟的要求,實現住房商品化。當時的主要做法是提高租金、出售公房,并由1982年的少數城市試點單項改革發展到后來的全面推進和綜合配套改革。雖然在這一階段的改革中,由于職工工資改革尚未全面啟動、居民支付能力低等因素導致房改推進困難,但是區別不同收入水平而采取不同住房供應方式、對低收入家庭購房提供補貼的思路已經提出,主要包括幾個方面:

1.區分市場價和標準價售房

房改初期,住房出售實行“三三制”,個人只承擔房價的1/3;1984年10月,政策調整為:如果購房者收入條件好、單位補貼能力差,個人可以承擔房價的2/3或者全部;1986年3月又調整為:原則上全價出售,如果單位有能力,可以給低收入者適當的補貼。售房價格的調整體現了住房商品化的推進過程,同時也體現了在政策上對于低收入群體購房的資助和扶持。這種區別化售房的思路在《國務院關于印發在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》(國發[1988]11號)和《國務院關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》(國發[1991]30號)文件中得到進一步的明確。國發[1988]11號指出:“向職工出售新建住房,按標準價計算”、“舊住房的標準價,按重置價成新折扣和環境因素等按質計價”、“出售新、舊住房的標準價和各項優惠措施,不適用于年收入一萬以上的住戶”。國發[1991]30號指出:“職工購買公有住房,在國家規定住房面積以內,實行標準價”、“超過國家規定住房標準的部分,按市場價計價”。

2.售、租并舉

國發[1988]11號提出了“新建住房,要先賣后租,盡可能做到大部分出售,小部分出租,主要租給低收入者”的方案,從而在全面推進售房的環境下為低收入職工解決住房問題提供了出路。

3.試點住房公積金制度

1991年上海開始試點公積金制度。根據上海市的住房改革方案,要為職工建立“住房基金”,錢由職工和企業共同負擔,數額為職工工資總額的5%,由公積金中心統一管理,用于向企業建房和個人購房發放貸款,從而提高職工住房購買能力。與之相似,煙臺、蚌埠試點城市建立了房屋儲蓄銀行,用于對個人、單位共同籌集的住房基金加強管理。

二、住房保障體系的初步建立:1994-1997年

1994年,國務院發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》(國發[1994]43號),在繼續推進租金改革、穩步出售公有住房的基礎上,明確提出全面推行住房公積金制度、加快經濟適用住房的開發建設。在國發[1994]43號中,“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”被確定為住房制度改革的基本內容之一,并要求通過“建立住房公積金制度,發展住房金融和住房保險,建立政策性和商業性并存的住房信貸體系”,從而提高職工購、建住房能力。國發[1994]43號文件為新的住房保障體系建設提供了指導。

配合國發[1994]43號文件,財政部、國務院房改領導小組、人民銀行1994年底發布了《建立住房公積金制度的暫行規定》,要求全面建立住房公積金制度。住房公積金制度源于國發[1988]11號文件中的住房券發放政策,但是進行了改進和完善,明確了住房公積金的歸集人為單位和職工雙方,但屬于職工個人所有,專項用于住房消費。住房公積金制度作為一種互助型保障模式在解決城鎮居民住房困難中發揮了重大作用。

1995年2月,國務院轉發了《國家安居工程實施方案》(國辦發[1995]6號),提出以大中型城市為重點,有計劃、有步驟地推進實施安居工程。文件要求,安居房直接以成本價向中低收入家庭出售,并優先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶,在同等條件下優先出售給離退休職工、教師中的住房困難房,不售給高收入家庭,充分體現了住房保障的目標。

同時,根據國發[1994]43號文件,集資合作建房在各地也大規模展開,通過個人、單位共同出資建房方式,解決了一大部分城鎮居民的住房困難。雖然集資合作建房模式在以后的發展過程中因建設標準、集資范圍等問題產生很大爭議,但是不能否認的是,集資合作建房在改善住房條件的過程中曾發揮過重大作用。

到1997年,以經濟適用房、安居房、集資合作建房為主要內容的援助型住房保障體系以及以住房公積金制度為主體的互助型住房保障體系已經基本形成,并成為城鎮居民改善住房條件的重要途徑。

三、住房保障制度的發展和完善:1998-2006年

1997年之前的住房保障體系都是以售房為前提,即利用補貼、扶持等辦法鼓勵中低收入家庭購房,推進住房商品化、社會化進程,實現住房資金投入產出的良性循環,促進房地產業和相關產業的發展。隨著經濟體制改革的推進和住房商品化的發展,如何解決最低收入家庭的住房問題開始被納入視野。1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998]23號),通知提出“要建立和完善以經濟適用房為主的住房供應體系”,在住房供應體系中增加了向最低收入家庭提供廉租住房的內容,廉租住房租金標準由政府定價。

配合國發[1998]23號文件,1999年建設部發布了《城鎮廉租住房管理辦法》(建設部令第70號),初步確定了廉租住房體系的政策框架。2003年,建設部聯合財政部、民政部、國土資源部、稅務總局共同對《城鎮廉租住房管理辦法》進行修訂,并重新發布為《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》(建設部令第120號)。2005年,建設部又會同有關部門發布了《城鎮廉租住房租金管理辦法》(發改價格[2005]405號)和《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》(建住房[2005]122號),進一步健全和完善了廉租住房政策,廉租住房供應體系正式建立。

但是,國發[1998]23號文件要求全面停止福利分房、建立市場化住房體制,進而把房地產業的重要性提高到國民經濟支柱產業的高度上來,在加快房地產業的同時也催熱了房地產市場,導致房地產投資規模過大、商品住房價格上漲過快、供應結構不合理,同時經濟適用房供應不足,限制了居民住房條件的改善。

2006年,國務院辦公廳轉發了建設部等部門《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(國辦發[2006]37號),將經濟適用房的供應對象由中低收入家庭修改為低收入家庭,要求進一步完善經濟適用住房制度,解決建設和銷售中存在的問題,真正解決低收入家庭的住房需要。文件同時要求,要重點發展滿足當地居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房,采用限套型、限房價的方式供應土地,從而形成了滿足中等收入家庭改善住房需求的“兩限房”供應體系。

至此,以經濟適用房為主體、以“兩限房”為輔助的援助型住房保障體系、以住房公積金為主體的互助型住房保障體系和以廉租住房為主體的救助型住房保障體系共同構建成為新型城鎮住房保障體制的框架。

四、新型住房保障體制的強化:2007年至今

2007年8月,國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發[2007]24號),將解決城鎮低收入家庭住房困難列為住房制度改革的重要內容,要求政府將其列為公共服務的一項重要職責,加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系,將住房保障體制提高到前所未有的高度。2007年底,建設部住房保障司正式掛牌,充分體現了政府部門對于住房保障的重視。

配合國發[2007]24號文件,2007年10月財政部發布《廉租住房保障資金管理辦法》(財綜[2007]64號)、2007年11月建設部、發改委等九部委發布了《廉租住房保障辦法》(建設部令162號),對廉租住房制度進行了細化和完善;2007年12月,建設部、發改委等七部門印發了《經濟適用住房管理辦法》(建住房[2007]258號),進一步明確了經濟適用住房在住房保障體系中的定位,并進一步嚴格了單位集資合作建房的管理。

住房保障問題關系著廣大人民群眾的切身利益和社會的穩定。經過近30年住房制度改革的實踐,住房保障體制的建設和發展、完善已經成為各級政府面臨的重大課題。目前,雖然新型住房保障體制已經建立,但是相關配套措施仍然需要進一步完善,特別是如何在法律上明確保障公民的基本居住條件,還需要進一步實踐和探索。