行政事業單位國有資產處置初探

宋 丹

摘要:行政事業國有資產處置,就是引起國有資產所有權主體變換、國有資產占有使用主體變換的行為。國有資產處置問題是目前行政事業單位國有資產管理的關鍵環節,只有扎實做好資產處置工作才能保證賬實相符,家底清楚,平衡財政資源,促進和諧社會建設,堵塞腐敗滋生根源。

關鍵詞:國有資產處置;行政事業單位;審批程序;監管體系

中圖分類號:F811.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)27-0019-02

行政事業單位國有資產處置有以下幾種形式:一是引起行政事業單位國有資產所有權主體變換的,如房產、汽車、土地使用權等的拍賣出售、無償劃轉等行為;二是引起行政事業單位國有資產占有、使用主體變換的,如房產無償轉讓(調劑)、房產出租、置換等的行為;三是客體滅失的,如資產報廢、報損等。行政事業單位國有資產管理是財政管理的重要內容之一,資產處置是國資管理的關鍵環節。作為國資管理工作者,筆者結合工作實際,就國有資產處置管理談點認識和體會。

一、行政事業單位國有資產處置存在的問題

1.處置標準不統一,各單位的更新操作差異較大。主要是各行政事業單位在進行資產報廢更新時,沒有統一的報廢標準,如對辦公用的計算機,有的單位使用三至四年就報廢,有的已經使用了八至九年仍在運行,而辦公家具的報廢年限差異更大,短的只有一至二年,長的可以在家具沒有被破壞的情況下永久使用。各單位報廢更新的需求往往是根據自己能爭取到的行政事業經費來決定的,而不是根據客觀實際需要。

2.處置不及時,存量資產不能正確反映單位的可支配物力。由于沒有配置標準的制約,有的單位對已經不再用的資產不進行必要的處置,閑置、毀損、流失問題比較嚴重。同時,個別單位在處置審批后賬務處理不及時,單位賬面反映的資產量與實物盤查不能對應。

3.單位內部處置隨意性大,資產管理缺乏必要的監管。不少單位的資產處置往往由個別人決定,缺少制約監督,處置要求不能體現節儉務實的優良機關作風,對出現故障的資產不能正確作出修換評價,處置浪費問題比較嚴重。

4.處置方式單一,不能滿足資產管理需要。原有規定的無償調出、出售、報廢、報損四種方式都是應單位要求而進行審批的,不能發揮財政部門資產管理的主動作用,而且在實踐中還存在轉換用途獲取收益、捐贈、機構改革變動出現的權屬變動等情況。在處置的內容上幾乎全部是固定資產的處置,其他類型資產的處置基本上沒有,與單位實際資產類型不對應。

5.處置收益缺乏監管,收益微薄。一般資產在報廢時都有殘值收益,如稅務管理上大多采用原值的5%,由于相應收益管理缺位,有的低價轉賣,收益進入小金庫或流失,有的怠于管理,出現資產流失,收益多少及是否有收益都無法確認,從而出現資產管理的道德、廉政風險。

6.處置管理與預算管理脫節。資產更新與添置的預算安排往往是根據可支配財力進行分配,而不能精準并嚴格按照工作需要進行科學安排。加強處置管理與預算的結合,可以提高預算管理的科學性,并加強各單位對處置管理的責任心。

二、解決行政事業單位資產處置問題的對策

1.明確各處置管理主體在各環節的職責。現行規定中明確了四個處置管理主體:財政部門、主管部門、行政事業單位、單位內部的管理機構和人員。其職責履行環節主要是處置申請、處置審批、審批后執行三個環節,其中心環節是審批。在實際操作中,存在個別單位先處置后審批的現象,其弊端不言而喻,在處置過程中必須明確審批先行的原則,并有必要對違反規定的行為規定明確的罰則,主要是行政處罰、從預算角度的嚴格控制和對責任人的個人處分。

在處置審批環節明確各管理主體的職權劃分。其他主體的處置權是由財政的處置職能分出的,但財政部門的機構人員安排是不能完成全部的審批管理的,同時財政部門與被處置資產的距離也限制了財政部門對被處置事項的全面認識。為提高處置效率,加強處置管理力度,必然要對審批權進行分權處置。分權原則主要是抓大放小,量力而行。財政部門保留必要的大額、大項的國有資產處置的審批權,并加強對整個處置工作的監督管理,防止審批權限的濫用,加強審批備案管理,保留備案中發現的不當處置事項的糾正權力。對處置事項中的大額大項的理解,除了資產的單價、批量總價,還應當考慮處置方式不同而出現的風險大小和處置協調的難易程度。

2.明確行政事業單位國有資產處置的內容。首先要明確無形資產屬于資產處置范圍。一方面是提高公眾對無形資產的理解與認識,另一方面對易于被忽視的無形資產應明確規定屬于處置管理范圍,加強對行政事業單位無形資產的管理與保護,防止出現相應無形資產濫用出現的對國家信譽的損害和無形資產的損失。其次要明確處置資產類型。在處置資產范圍上,一是超標準配置的資產與閑置資產。超標準配置的資產往往也會成為閑置資產,或低利用價值的資產,而且違背財政資產公平配置的原則,造成行政事業單位間的資產攀比,成為破壞社會和諧的不利因素。對超標準配置資產的單位一方面可以通過預算進行資產平衡,另一方面可以通過主動的資產調劑使相應行政單位的資產配置達標。二是經批準需置換或交易的資產。有的單位因工作地點變化等原因,需要進行資產的轉換等操作,這一類型的提出為促進行政事業單位國有資產的流動提供了新的思路。三是轉作經營或獲取收益、因行政事業發展需要改變用途的資產,行政事業單位的國有資產是不得用于經營的,為促進事業單位發展,國家提出允許有條件的事業單位充分利用自身優勢進行部分經營活動,并取得相應的經營收益。“‘非轉經是資產流失的最為嚴重的一個渠道”,這類活動必須在有效的監控范圍內,不得影響正常的事業任務與活動。這類資產還包括為保證特定任務的完成而由主管部門進行的國有資產的調劑客體。四是按規定上繳的資產,例如部分由行政事業單位代管的資產,進行處置時應納入財政資產管理。

3.細化行政事業單位國有資產處置的方式,明確處置的具體操作類型。實踐工作中可以遇到九類處置方式:報廢、報損、調撥、調出、置換、出售、捐贈、變更使用主體獲取經濟利益、機構改變發生的資產權屬狀態的改變等方式。此外,考慮到處置的復雜性,我們再增加具有包容性的其他國有資產處置行為,在近期實踐中我們遇到對固定資產進行改造而發生的價值變動,或整體系統中部分配件損壞,損壞部分不再用而出現的部分報廢的處置方式,完全可以歸于此類型。

4.加強行政事業單位國有資產處置的監督程序。在處置程序中,一方面要明確處置中的權限、順序和證據,另一方面要設置各重點環節的監督程序。

加強財政對放權由主管部門審批內容的監督。完善備案程序,可以加強對主管部門審批內容的監督。目前漯河市資產處置的備案情況并不完善,各單位在按權限處置后,將內部處置文件可以直接作為賬務調整依據,從而失去了備案的作用。實際工作中應備案部分資產處置,有的單位濫用處置權,一些單位報廢的資產比其他單位在用的還要新,看不出明確的原因,存在浪費現象。必須明確未經備案的處置文書不能發生法律效力,財政部門對不合理的備案文件有責令改正或直接撤銷的職能。

設置審批后的財務監督程序。在執行環節,我們注重審批的實效,避免出現賬實不符,要求處置批復和處置文書應及時交付相關行政事業單位,作為財政部門重新安排相關單位有關資產配置預算項目的參考依據,并作為行政事業單位調整相關會計賬目的憑證,相關單位依照批復和文書及時進行資產處置。在執結后,我們考慮對執行情況的監督,應建立必要的執行臺賬制度,各單位在年底將執行情況反饋財政部門。

5.對集中處置,統籌收益管理問題的思考。對國有資產的集中處置,交由第三方操作是我們思考的一個主要方向。

集中處置的優點。首先,由專業的公司組織相應資產的拍賣,可以使報廢資產的殘值收益最大化。一般使用單位處置時不會找專業的拍賣公司來處置這些物品的,而且也難以較低的成本找到合適的拍賣公司,拍賣方式對賣方利益保障作用是十分明顯的。其次,統一操作可以規范處置行為,利于管理。指導規范一個公司與指導幾百個行政事業單位進行報廢資產的處置相比,可以輕松地達到事半功倍的效果。第三,減少了處置執行環節中存在原廉政風險。由于處置執行中存在利益分配,就存在權力尋租的風險,存在私分、放任破壞等導致報廢資產價值的流失風險。第四,減輕了使用單位處置執行的工作量。各使用單位進行資產處置也需要人力、物力的投入,而集中處置可以由公司運作來減輕使用單位的資產管理的部分工作壓力。

財政應統籌管理處置收益。處置執行后的收益目前都由各使用單位自行按規定作為非稅收入進行管理,按照財政部新頒布的兩個暫行辦法實行“收支兩條線管理”。收支分離,即可以是將收益直接劃入相應單位的基本賬戶,也可以上繳到財政指定的專用賬戶進行管理。在分散處置時,由各使用單位自行將處置收益存入本單位賬戶的操作是簡便易行的,但存在是否存入、存入多少和安排預算時額外考慮等多種問題,如果采用了集中處置后,相應轉回資金等操作更復雜。由于處置收益明確屬于國家所有,由財政部門統一安排是有合理依據的,各單位的預算并不會因此而有變化,納入統籌利于合理安排,也減少了因為國有資產配置不均而出現的福利差異機會。集中處置后將處置收益集中存入也易于財政管理操作。行政與事業單位的財務管理規定不完全相同,其資產資金來源方式也不同,在進行集中處置后的收益管理上應有不同,而事業單位也存在全額、差額、自收自支等類型上的差異,在設立制度時也要充分考慮不同單位存在的問題進行區別化對待。

6.加強資產管理技術力量建設。一方面是各單位加強自身資產的技術管理工作,另一方面是加強財政資產管理部門的技術力量。限于行政事業單位人員編制管理,直接增加技術人員的可能性較小。我們認為,可以通過花錢買技術,委托有相應能力的公司對必要的申請進行技術鑒定,也可以由財政部門組織行政事業單位的技術人員完成相應的技術工作。

7.進一步加強信息技術的監督作用。信息化系統的資產統計及其他管理功能還有待進一步的開發利用。