淺析中國農村土地制度變革的價值取向

文尚卿

摘要:中國農村土地制度變革與當代中國的政治、經濟、社會、制度的內在價值取向有著密切的關系,通過深入研究,可以透視這次農村土地制度變革深層背景。中國農村土地制度變革與當代中國的政治取向—統一地權、經濟取向——擴大內需、社會取向——構建和諧社會、制度取向——城鄉一體化。

關鍵詞:土地制度;變革;實現路徑;農村

中圖分類號:F321.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)27-0047-02

土地改革將再次成為中國改革的戰略起點,同時也將翻天覆地地改造不平等的城鄉二元制的國內分工體制,這應該是中國式的超級大國造化之路!

一、農村土地使用權改革的政治取向——統一地權

三農問題牽涉到中國的發展大局,不提高占全國人口2 /3的農民的經濟文化生活水平、教育科技水平及參政議政能力,就根本談不上國家的現代化、民主化建設。解決三農問題也是解決其他影響中國長遠發展問題的前提。當然,中國的深化改革不僅僅包括農村的改革發展,它還有更豐富的內容,有著深層次意義上的攻堅任務。包括行政體制改革、資本市場的穩定發展以及金融體制的深化改革等命題,都是需要重點解決的對象。

土地改革路徑的爭論已經成為中國現代化發展的關鍵話題,有人認為,中國經濟已經轉型為市場經濟體制,應該實行與市場經濟相配套的土地私有制;還有人認為,應該通過土地整體國有化,實現永佃制;或者改變目前的農村土地承包制,實現永包制,促使農民土地承包權利永遠不變,以解決土地規模經營的困惑,推動現代農業發展,激勵農民糧食生產。這些思路都有自身的理據和戰略愿景,但是也都必須與中國獨特的改革機制相結合,改革不會是坐而論道。

目前,以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制既需要穩定,更迫切地需要按照市場經濟的方式實現權利擴展的運轉。這就要求三十年的承包期限應該與國有土地使用權的70年的期限接軌。承包期屆滿,也應該比照有關國有土地使用權的延期規定續期;土地處置權的政策,也應該在不改變土地用途的前提下,承包經營權人可比照國有土地使用權的情況對擁有的土地承包經營權和房屋所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件,對其承包的土地、房屋可依法開發;集體土地的流轉原則,也應該比照國有土地使用權的制度,在依法、自愿、有償的前提下,土地承包經營權人可采取多種方式流轉土地經營權和房屋所有權,包括建立必要的產權交易平臺,依法規范流轉,實現公平交易;宅基地和農民房屋也應該比照城市房屋和國有土地使用權的體制,建立、健全抵押貸款制度等等。這實際上是將集體土地使用權和國有土地使用權的期效區間、權利內容統一起來,這就是“統一地權”,這個使命既應該是中央重大轉折性會議的政治追求和改革結果,也應該是全國人大修改有關土地法律的基礎。

二、農村土地使用權改革的經濟取向——擴大內需

當前國際經濟環境風云動蕩。美國次貸危機所引發的全球金融動蕩,是自大蕭條以來最嚴重的金融危機,它必然對已全面參與全球經濟一體化的中國帶來比較大的影響。而國內經濟經過三十年的高速增長,如今也面臨著轉變經濟發展方式的難題。面對經濟波動、投資下滑、外需下降以及內需仍未提振等當前復雜的國際國內形勢,經濟和社會如何發展,宏觀調控如何調整,對我們來說是一次嚴峻的考驗。

在這樣的雙重背景下,中國需要進一步深化改革,其目標是實現經濟和社會又好又快發展,實現城鄉一體化以及人和自然的協調發展。而從中國當前的情況來看,突破口之一仍在農村。以內需為例,擴大內需是中國今后發展的一個戰略問題,因為內需不足,長期以來,我們不得不把經濟增長的基點放在政府投資尤其是出口上,這既透支了中國寶貴的自然資源和人力資源,造成中國經濟增長的不可持續,也使得經濟發展受制于外部環境。

去年以來,外需的銳減就對中國的出口、中小企業、就業,乃至股市和通脹都產生了很大影響。而內需不足又主要是占人口多數的農民收入較低,消費能力不足所致。所以,要解決長期困擾中國發展的內需問題,必須首先提高農民的收入,使他們有能力消費。毋庸諱言,改革開放以來,盡管中國的成就舉世矚目,但城鄉差距卻是越拉越大。占中國人口70%的農民如果不能擁有財產性收入的話,他們的購買力肯定上不去,整個中國的內部消費也很難進一步提升。

面對國際危機局勢,中國土地、能源等壟斷性資源的改革已勢在必行,而且適逢其時。“倘若現在開始先期選擇200個城市郊區進行農村建設用地和村鎮房屋商品化流轉試點,將使超過5 000萬畝的農村建設用地得以流轉,將使超過50億平方米的村鎮房屋可以上市交易。”[1]通過農民資產變為資本,中國的內需體系將得到轉折性提高。“2008年1—8月中國社會消費品零售總額為68 439.2億元,雖然比上年同期增長了21.9%,但按地區劃分,市縣零售總額54 292.9億元,縣以下零售僅為14 146.3億元。”[1] 它說明后者是中國內需經濟薄弱的要害之處。中國一天不解決農村市場的消費經濟的擴張,中國的內需經濟體系就無法良性運轉。如果根據現有法律土地使用權可以流轉的話,那么農村18億耕地的承包權,還有1.77億畝園地的承包權,還有39.29億畝牧草地的轉包權可以流轉的話,相當于向我們的農村以土地房屋為基礎注入巨大的貨幣流動性和財富,以形成世界上最大的內需市場和內需消費的潛力。

三、農村土地使用權改革的社會取向——構建和諧社會

20世紀新自然法學的重要代表人物羅納德·德沃金(RonaldDworkin)反復強調,最基本的權利就是受到平等關心與尊重的權利,它包括兩個方面,其一是受到平等對待的權利;其二是作為平等的人受到對待的權利。另一位20世紀利益法學的創始人菲力普·赫克(PhicipVonHeck)也提出:利益是法產生的原因,法律是社會中各種利益沖突的表現,是人們對各種沖突的利益進行評價后制定出來的,實際上是利益的安排和平衡。

當代中國是世界上最大的平等權實驗舞臺,也是中華民族建立現代的共和國的制憲基礎,但是中國農民的平等權不是恩賜的,應該是中國國民收入再分配的經濟成果和政治表現,而且農民的平等權的基礎不應該是社會沖突的結果,應該是全社會協商的法律表現,它不是要從政府中獲得非分的權利,不是要侵害城市居民的權利,而是要獲得它本身的權利,其核心和要害都是土地權利,這個結果不能和平分配,就必然是一個有沖突的社會互動,屆時其代價不僅是農民要付出的,而且也是中華民族要承受的。從對農民土地不公平的征收、征用到地方的土地財政,從高房價到農宅的流轉,應該形成整個社會對完善《土地管理法》、《物權法》的堅定信心和修法熱忱,也是我們構建社會主義和諧社會不斷探索的艱難歷程。

要構建社會主義和諧社會就必須解決我們現在中國三萬個建制鎮和集鎮,三百萬個村莊,7億多的農村人口它們的富裕成長問題。這既是中國現代化的問題,也是中國經濟和諧的命題,也是中國社會環境不很愉悅的主題。“根據國家有關部門的測算,按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算,到2020年我們將從農村轉移出3億左右人口,未來十二年之內需要將美國一倍半以上的人口從農村轉移到城市,這是中國城市化的主要使命。”[2] 億萬人口的遷移相當于把3億多人口遷移進城市,把億萬人口的農民轉崗到城市當中來,要把億萬人建立綜合保障,既包括社會保障也包括住房保障,這是一個重要的戰略命題,不采取市場化的辦法是不行的。

我們應該用十至二十年的時間分期分批在有條件的地區逐步縮小農村養老、合作醫療、教育等各方面的城鄉差距,比較可行的辦法是在現有的中央和地方財政關系內拿出相當大的財政傾斜,支持中國農村全面建設農村養老保險制度,新興農村合作醫療制度和農村社會福利這三方面。要逐步建立全國性的解決農民社會保障的管理辦法,解決辦法主要落實《物權法》,逐步實行分級中國城鄉一體化的不同類型的社保管理體制。力爭十至二十年解決全國土地的社保關系,力爭建立社會保障。

四、農村土地使用權改革的制度取向——城鄉一體化

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出要統籌城鄉社會管理,推進戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。《決定》提出要“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破,促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動,推動城鄉經濟社會發展融合。”[2]

目前,農村發展最突出的問題表現在以下幾個方面:一是農村的基礎設施嚴重不足,文化、教育、衛生等社會事業發展滯后;二是農民收入水平明顯偏低,增收難度明顯偏大,農民相對貧困在加速;三是農村勞動力嚴重過剩。要解決上述問題,農村的二次改革就必須在提高農民的組織化程度,完善農產品市場、投入品和要素市場,建立農民增收機制,以及開通城鄉、打破二元結構等方面下工夫。其中,改革的突破口又在于土地、戶口和金融,特別是土地制度改革至為關鍵。現有的土地制度是典型的城鄉二元結構,城市土地可以對價取得貸款,農村土地就不行,這使得農民的土地、房屋等財產不能交易,不能形成資產,從而農民也就無法擴大再生產,只能維持小農經濟模式。解決的辦法,是必須在穩定土地承包的基礎上,使農民獲得可以自己支配、處置的資產和房產,農民才有參加市場經濟競爭的資本和立足之地,也才能把多余的勞動力從土地上解放出來。顯然,耕地的集中和流轉,是中國農業擺脫小農經濟的束縛,進行集約經營的前提條件。