西方發(fā)達(dá)國家武器裝備采辦委托代理特點(diǎn)及啟示

曠毓君

摘要:西方發(fā)達(dá)國家在多年的管理實(shí)踐中,逐步形成了適合本國國情的較為健全的武器裝備采辦委托代理關(guān)系。委托人是獨(dú)立法人代表,實(shí)行集中統(tǒng)一決策;代理人通過各階段和各層次的競爭產(chǎn)生;對代理人實(shí)施激勵型合同;對代理人實(shí)行資格審查和動態(tài)管理;完備的法制法規(guī)環(huán)境等。深入研究西方國家的武器裝備采辦委托代理特點(diǎn),有助于健全我國武器裝備采辦委托代理關(guān)系,提高裝備采辦效益。

關(guān)鍵詞:武器裝備;裝備采辦;委托代理;西方發(fā)達(dá)國家

中圖分類號:F233文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0246-03

武器裝備采辦委托代理作為一種經(jīng)濟(jì)管理的手段,具有一定的自然屬性,不同的社會制度之間具有一定的共同性。美國等西方國家成熟市場經(jīng)濟(jì)下武器裝備采辦中的委托代理關(guān)系理順得比較好,武器裝備采辦委托代理運(yùn)行中有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。如何取其精華,去其糟粕,借鑒創(chuàng)新,為我所用,迅速提高我國武器裝備采辦效益,加快武器裝備建設(shè)的步伐,是我們不容回避的時代課題。

一、西方發(fā)達(dá)國家武器裝備采辦委托代理特點(diǎn)

市場經(jīng)濟(jì)條件下, 武器裝備采辦是國家授權(quán)的軍隊武器裝備采辦部門為委托人,委托人根據(jù)國家武器裝備采辦計劃,使用國家撥出的專款,按照公平、效率和協(xié)商的原則,在競爭擇優(yōu)的基礎(chǔ)上,以合同的方式委托具有資格的承包商(代理人)研制生產(chǎn),同時,對武器裝備的研制、生產(chǎn)、維修保障等全壽命過程實(shí)施監(jiān)督,為國家購買武器、武器系統(tǒng)和軍事技術(shù)器材等裝備。西方發(fā)達(dá)國家在多年的管理實(shí)踐中,逐步形成了適合本國較為健全的武器裝備采辦委托代理關(guān)系。

1.委托人是獨(dú)立法人代表,實(shí)行集中統(tǒng)一決策

在西方發(fā)達(dá)國家的武器裝備采辦中,委托人是獨(dú)立法人代表,國防部實(shí)體化,軍隊在總統(tǒng)和國家立法機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控下,獨(dú)立行使包括全壽命周期全部活動在內(nèi)的武器裝備采辦職能,避免了多部門的相互牽扯和推諉,在事實(shí)上確立了軍隊在采辦中的主導(dǎo)地位。如美國,國防部負(fù)責(zé)采辦和技術(shù)的副部長全面領(lǐng)導(dǎo)軍隊武器裝備采辦,包括制定政策和計劃并監(jiān)督實(shí)施,組織預(yù)研、型號研制、采購、試驗(yàn)鑒定、維修保障等工作[1];計劃項目與采辦經(jīng)費(fèi)(包括武器裝備購置費(fèi)和必要的科研生產(chǎn)基本建設(shè)費(fèi)、技改費(fèi))直接下達(dá)給國防部,由國防部負(fù)責(zé)如何最好地利用這筆經(jīng)費(fèi)按時、按質(zhì)、不超經(jīng)費(fèi)地獲取武器裝備。這樣,國防部作為委托人就牢牢把握武器裝備發(fā)展的主動權(quán)。

雖然由于國情的不同,西方國家在具體的管理體制上不盡相同,比如,美國和俄羅斯實(shí)行國防部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和三軍分散實(shí)施相結(jié)合的武器裝備采辦管理體制,而西歐各國由國防部實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理,三軍不設(shè)管理機(jī)構(gòu)等[2]。但它們都有兩個共同點(diǎn):其一,國防部行使采辦職能時,除了受國家法律法規(guī)、總統(tǒng)和政府政策的指導(dǎo)外,基本不受政府其他部門的干擾;其二,國防部的統(tǒng)一決策職能無可撼動。這兩點(diǎn)對于軍隊獨(dú)立行使采辦職能,塑造責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的委托人主體,發(fā)揮軍隊采辦的主導(dǎo)作用,保證全軍武器裝備采辦的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,提高采辦效益,十分關(guān)鍵。

2.代理人通過各階段和各層次的競爭產(chǎn)生

為提高采辦工作的綜合效益,在全系統(tǒng)全壽命的管理框架下,西方國家要求在武器裝備全系統(tǒng)全壽命的各個層次和各個階段都要引入競爭。美國2002年6月版的《聯(lián)邦采辦條例》要求,在武器系統(tǒng)、分系統(tǒng)、部件、零用備件和勞務(wù)等各個層次要最大限度地引入競爭。英國國防部規(guī)定,當(dāng)主承包商或轉(zhuǎn)包商對國內(nèi)擁有有效壟斷時,牽頭公司對轉(zhuǎn)包合同實(shí)行由英國國防部仲裁的競爭投標(biāo)。法國國防部實(shí)行競爭采辦政策和公開招標(biāo)制度,當(dāng)主承包商一級不能開展競爭時,就要保證在轉(zhuǎn)包商一級開展競爭。德國國防部規(guī)定,武器裝備主承包商必須向軍隊采購部門提交詳細(xì)的轉(zhuǎn)包計劃,為了扶持中小企業(yè),軍隊要求主承包商必須將承包計劃的20%～30%轉(zhuǎn)包給主承包系統(tǒng)外的企業(yè)[3]。

不僅如此,隨著近年來全系統(tǒng)全壽命管理的深入發(fā)展,世界各國都開始在武器裝備訓(xùn)練、武器裝備保障領(lǐng)域以及相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制。例如,美國防部頒布《基地級維修合同競爭政策指南》規(guī)定,在維持軍隊足夠的核心維修能力的基礎(chǔ)上,允許私營企業(yè)參與軍隊基地級維修(也稱“后方維修”)的競爭。凡是無需由核心能力來完成的基地維修工作必須通過競爭來完成。

為了有效開展競爭,各國都注重在采辦策略和采辦體制上進(jìn)行創(chuàng)新。比如,美軍十分注重強(qiáng)調(diào)競爭中的總體最佳效益,而不只追求“最低報價”,以防廠商鉆空子;為充分開展競爭,美國國防部局以上各部門都設(shè)有“競爭代言人”,負(fù)責(zé)為競爭創(chuàng)造條件;建立非競爭申報審批制度;注重維持一定數(shù)量的國防承包商,并吸引民用部門企業(yè)參與,加強(qiáng)國際競爭,積極維持競爭態(tài)勢,等等。通過“自由和公開競爭”原則選擇承包商的最大好處就是,能夠有效改善委托人在武器裝備采辦中所處的信息劣勢地位,并降低武器裝備發(fā)展中的技術(shù)風(fēng)險,提高采辦效益,促進(jìn)武器裝備建設(shè)的快速發(fā)展。

3.對代理人實(shí)施激勵型合同

西方發(fā)達(dá)國家的國防企業(yè)大多是私營企業(yè),它們具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益以及追求最大經(jīng)濟(jì)利益的強(qiáng)大動力。在武器裝備采辦中,軍隊(委托人)利用承包商(代理人)的心理和愿望,通過經(jīng)濟(jì)激勵達(dá)到自己的目的。比如,美國《聯(lián)邦采辦條例》15.9部分規(guī)定[4],“給以承包商獲得獎金的機(jī)會對政府是有利的,因?yàn)檫@樣做可以其一鼓勵有效地履行合同;其二吸引大小合格企業(yè)將最好的能力投向政府合同;其三保持一個有活力的工業(yè)基礎(chǔ)。”

需要指出的是,雖然美國等西方國家十分注重對國防承包商的經(jīng)濟(jì)激勵,但它的實(shí)施是有條件的,主要是通過訂立合同的途徑以獎勵的形式實(shí)現(xiàn)的。美軍現(xiàn)使用的合同主要分兩大類:一類是主要考慮價格因素的合同,稱為“定價合同”;一類是主要考慮成本因素的合同,稱為“成本補(bǔ)償合同”。這兩類合同又可分為9小類。大致按照代理人承擔(dān)全部成本風(fēng)險到委托人承擔(dān)全部成本風(fēng)險的規(guī)律排序的。定價合同分為固定價格合同、定價加獎勵合同、隨經(jīng)濟(jì)調(diào)整的定價合同和逐段定價合同。成本補(bǔ)償合同分為成本合同、成本分擔(dān)合同、成本加定酬合同、成本加鼓勵金合同和成本加獎金合同。

武器裝備采辦合同的多樣性,為美軍選擇適當(dāng)、科學(xué)的合同類型提供了條件,有利于發(fā)揮采辦合同對代理人的激勵和約束功能,保障軍隊的采辦利益。這樣一來,與我國的武器裝備合同嚴(yán)重缺乏激勵,代理人設(shè)法尋求武器裝備科研生產(chǎn)的成本最大化(以實(shí)現(xiàn)利潤最大化)不同,美軍的做法既保證了軍隊采辦利益的實(shí)現(xiàn),也實(shí)現(xiàn)了對承包商的約束和激勵,使承包商在可能的較高利潤率驅(qū)動下,努力以最好的技術(shù)、最高的質(zhì)量、最低的成本和最快的進(jìn)度滿足軍隊所需。

4.對代理人實(shí)行資格審查和動態(tài)管理

西方國家對國防承包商一般不實(shí)行許可證制度,但實(shí)行嚴(yán)格的資格審查和動態(tài)監(jiān)控。例如,美國實(shí)行“具備資格的承包商名單”和“不具備資格的承包商名單”登錄制,對合格承包商登記造冊,通過“一事一審”方式選擇承包商。當(dāng)一項武器計劃經(jīng)國防部批準(zhǔn)并得到國會的撥款授權(quán)后,即由負(fù)責(zé)該武器裝備項目的軍種發(fā)布招標(biāo)書(內(nèi)容包括性能指標(biāo)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、進(jìn)度要求等),由承包商提出各種投標(biāo)書,并由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定與評比,選擇出承包商。在簽訂契約(合同)前,調(diào)查部門要對未來的承包商進(jìn)行必要的資格審查,預(yù)先鑒定這些承包商是否具備履行契約的條件。并且軍隊始終保持對承包商的選擇權(quán)。為此,美國國防部設(shè)立了承包商選擇總監(jiān)、承包商選擇咨詢委員會和承包商選擇評審委員會組成的三級承包商選擇監(jiān)管體系,負(fù)責(zé)對重大采辦項目的承包商選擇進(jìn)行從上到下的監(jiān)管工作[5]。

5.完備的法制法規(guī)環(huán)境

武器裝備采辦委托代理運(yùn)行必須以完備的法制法規(guī)作保證。西方發(fā)達(dá)國家制定了一系列的法制法規(guī),并設(shè)立了執(zhí)法機(jī)構(gòu),確保了武器裝備采辦有法可依,違法必究。比如,美國建立起比較完善、層次分明的武器裝備采辦法規(guī)體系,不僅包括國會的法律法令,行政部門的條例和規(guī)定,還詳盡規(guī)定了政策依據(jù)和指南,相互配套、相互協(xié)調(diào)、具體明確、便于操作。美國國防部設(shè)有法律事務(wù)局,各軍種也設(shè)相應(yīng)的軍法局和法律總顧問,從事立法監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計,美國有關(guān)國防部采辦的法律條款有近900項,其規(guī)定幾乎覆蓋國防采辦管理的方方面面。主要立法有:《武裝部隊采購法》、《國防合同法》、《合同競爭法》、《國防生產(chǎn)法》、《國防工業(yè)儲備法》、《聯(lián)邦采辦條例》、《國防部補(bǔ)充條例》及三軍補(bǔ)充條例等,確保了國防科研生產(chǎn)合同競爭有序。與此相類似,法國和英國等頒布了相關(guān)的國防采辦法律法規(guī)。除此之外,為適應(yīng)不斷變化的新情況,在保持現(xiàn)有法規(guī)的穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時,各國還注意對采辦法規(guī)的及時修訂和補(bǔ)充,以維護(hù)良好的法制法規(guī)環(huán)境。

二、健全我國武器裝備采辦委托代理關(guān)系的制度保障

建立軍方主導(dǎo)的成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)下武器裝備采辦體制是我國武器裝備采辦委托代理運(yùn)行的方向[6]。針對我國武器裝備采辦制度的現(xiàn)實(shí),借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn),提出適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)下我國武器裝備采辦委托代理運(yùn)行需要的制度保障。

1.建立新型的“管理線條清晰、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的武器裝備采辦組織體制

第一層是決策層。在我國現(xiàn)有國防體制上,即在中央軍委的直接領(lǐng)導(dǎo)下,在總參、總后、總裝基礎(chǔ)上建立聯(lián)合需求監(jiān)督委員會、國防規(guī)劃與資源委員會、國防采辦委員會。第二層是管理層。由總裝備部綜合計劃部負(fù)責(zé)武器裝備采辦的系統(tǒng)規(guī)劃和宏觀管理。第三層是執(zhí)行層。由軍事代表局及型號項目管理機(jī)構(gòu)組織,負(fù)責(zé)武器裝備采辦任務(wù)的具體實(shí)施。

2.建立國防承包商市場準(zhǔn)入制度[7]

選擇承包商,比激勵承包商更為重要。作為激勵對象的承包商,必須按照市場準(zhǔn)入制度進(jìn)行嚴(yán)格篩選,以確保其能力,使真正具有武器裝備研制生產(chǎn)能力的企業(yè)成為國防承包商,并受到高利潤激勵。按照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的逆向選擇理論,市場競爭選擇承包商是選擇合格承包商的根本保證。一般而言,國防承包商市場準(zhǔn)入制度的建立包括三方面:一是條件進(jìn)入,建立武器裝備采辦承制資格審查制度;二是渠道進(jìn)入,建立武器裝備研制生產(chǎn)招標(biāo)和競爭擇優(yōu)制度;三是市場退出,建立武器裝備需求牽引制度。

3.建立科學(xué)的代理人激勵約束制度

激勵制度的設(shè)計要將監(jiān)督制度的完善與誘使承包商盡可能多地披露其私人掌握的信息的制度結(jié)合起來,使得合格的承包商在激勵的驅(qū)動下能夠選擇合乎軍隊目標(biāo)取向的行為,真正(主動并有能力)為自己的經(jīng)營決策承擔(dān)風(fēng)險。軍隊還可以在對承包商實(shí)施激勵型合同的基礎(chǔ)上,考慮一些其他激勵約束制度,如市場聲譽(yù)激勵約束制度。好的制度比“重獎”更重要,更具有深厚持久的激勵作用,可避免很多負(fù)面效應(yīng),還可能會降低武器裝備采辦經(jīng)費(fèi)。

4.加強(qiáng)法制法規(guī)建設(shè)

市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法制經(jīng)濟(jì)。競爭行為的發(fā)生、規(guī)范,市場主體的成長、成熟,以及交易雙方利益的保證等都需要法律作保障。因此,要通過立法對武器裝備采辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作內(nèi)容、工作程序、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、軍隊與承包商各自的責(zé)任和義務(wù)等作出明確的規(guī)定。在完善武器裝備采辦法規(guī)體系過程中應(yīng)該遵循“先急后緩,循序漸進(jìn)”的原則。