我國災害應對體系的經濟學再思考

李 津 石軍紅

摘要:我國是世界上自然災害發生最多、最嚴重的國家之一。隨著全球氣候變化,我國各種自然災害頻繁發生,破壞程度越來越強,影響越來越復雜,應對難度越來越大。為應對呈增加趨勢的自然災害,我國政府在長期的災害斗爭中也形成了一套有效的應對體系,但作為發展中國家,由于存在著社會、經濟、文化觀念等諸多發展中產生的問題,我國的災害應對體系也必然存在不足,特別是從經濟角度來看,需要在防災、抗災、救災三個層面上加以完善。

關鍵詞:災害;災害應對體系;經濟學

中圖分類號:X43;F01文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0255-03

中國是一個自然災害頻發的國家。從地理環境上看,中國環境類型多樣,處在三大階地、東亞季風氣候區上,自然災害易生且多樣,其中,旱災、洪澇、風雹、冷凍幾類是對我國國民經濟影響最大的災害。據權威機構統計,近20年來在所有發生的災害中,旱災排在首位占53%,洪澇災害位列第二占28%,風雹占第三位8%,冷凍7%,臺風4%。災害發生的頻率、受災人數和災害的直接經濟損失都在迅速增長。在1990—2000年,造成人員傷亡4 500人,經濟損失占GDP的3.4%,2001—2008年,自然災害造成的損失占GDP的2.8%,已經給中國的經濟發展和人民生活造成了巨大的損失和嚴重的后果。因此,從防災減災的目的出發,使災害損失最小化,以經濟角度去研究災害應對具有重要的現實意義。

在全球氣候變化的大背景下,我國各種極端天氣氣候事件頻繁發生,破壞程度越來越強,影響越來越復雜,應對難度越來越大。聯合國IPCC第4次評估報告表明,今后極端天氣氣候事件的出現將更加頻繁,我國發布的《氣候變化國家評估報告》也指出,未來我國極端天氣氣候事件呈增加趨勢,由此產生的自然災害也明顯增加,在此僅將2009年上半年發生的災害進行統計并加以分析。

旱災:自2009年初到6月份,陜西、山西、河南、廣東、安徽、甘肅、黑龍江、云南等省普遭旱災。成災嚴重的有:陜西農作物受旱面積達1 149萬畝,占耕地面積的33.8%;山西發布了干旱橙色預警,全省受旱面積3 274萬畝,其中農作物受旱面積818萬畝,占冬小麥播種面積的78%;河南自2008年冬11月以來,全省平均降水量僅為2.2毫米,為1961年以來同期最少值,農作物受旱面積之大,時間之長,程度之重,都為新中國成立以來所少有;黑龍江全省干旱農田總面積5 637萬畝,其中重旱面積2 513萬畝。此外,廣東、云南省大部、甘肅中東部也都出現較為嚴重的旱災。整個黃河流域干旱嚴重。2008年7月至2009年5月中旬,黃河流域合計來水293.38億立方米,較多年同期偏少31%。黃河干流骨干水庫蓄水嚴重不足。

洪澇:5—7月份以來,湖北、湖南、安徽、廣東、福建、江西、廣西、貴州均發生了洪澇災害。成災嚴重的有:湖北共有17個市(州)642.29萬人受災,農作物受災面積409.1萬公頃,倒塌房屋6 255間,因災直接經濟損失15.14億元;湖南省常德等12個市524.7萬人受災,農作物受災面積241萬公頃,倒塌房屋1.7萬間,因災直接經濟損失13億元;江西省38個縣洪澇嚴重,全省390.4萬人受災,倒塌房屋5 614間,因災直接經濟損失9.75億元。7月3和4日,江西氣象臺相繼兩次對外發布了暴雨紅色警報信號,這是江西歷史上發出的暴雨最高級別預警;貴州省有68個縣發生洪澇,全省農作物受災面積197萬畝,受災人口286萬人,倒塌房屋4 739間,直接經濟損失9.35億元;福建農作物受災面積12.69千公頃,停產工礦企業64個,水利設施損壞慘重,造成直接經濟總損失2.42億元。此外,廣西、四川、重慶東北部的洪澇災害也十分嚴重,對農作物、工業生產、基礎設施、道路等都造成了嚴重損失。

截至6月30日,我國共有22個省(區、市)和新疆生產建設兵團發生不同程度的洪澇災害,局部地區災害重。農作物受災2 280萬畝,受災人口2 060萬人,倒塌房屋5.7萬間,直接經濟損失107.8億元。

風雹:從2009年4月份開始,中國出現近十年來最嚴重雷擊冰雹災害性天氣,浙江、安徽、貴州、湖北、江蘇、河南等十四省部分地區先后遭受雷雨、冰雹或龍卷風襲擊。因災直接經濟損失約10億元人民幣,損失比常年同期明顯偏重。農作物、房屋受災嚴重,電力設施、城鎮基礎設施不同程度受損。

如果我們再回顧2007年的淮河流域發生了僅次于1954年的大洪水,造成直接經濟損失達171.9億元,2008年的冰凍雨雪災害,有22個省市1億人受災,直接經濟損失達1 516億元和舉世震驚的四川汶川地震,造成8萬多人死亡,直接經濟損失達8 451億元的劇痛歷程,可以看出我國災害已呈現:經濟損失增加,對經濟社會的影響越來越大;干旱洪澇等災害的范圍擴大,除傳統的北方旱區旱情加重的同時,南方和東部多雨區旱情也在擴展和加重;災害影響的領域已由農業為主擴展到林業、牧業、工礦企業和城鄉居民生活,甚至影響航運交通、能源等基礎產業,成為影響經濟社會可持續發展的制約因素,并且加劇了生態環境惡化。

自然災害具有自然屬性和社會屬性,尤其是經濟屬性。隨著未來經濟總量和人口密集度的增加,我國自然災害承載的脆弱性也在增加,對國家可持續發展和構建和諧社會帶來很大威脅。從上述災害呈現情況來看,我國防御災害的形勢將越來越復雜,必須高度重視各類自然災害的防范和應對,使災害應對和救助工作形成了比較完善的體系。但從災害應對實踐來看,我們對災害的經濟屬性認識是不夠的,從災害的應對體系來看主要存在以下問題:從我國災害應對體系的構成來看,主要分三個層面:一是預防災害,二是抗災應對,三是救災善后。

預防災害:一是災害監測預警與信息發布;二是加強公眾災害意識與開展減災的宣傳、普及教育和專業預防培訓。總體上來看,我國在預防災害方面取得了一定的成就,但也存在嚴重問題。一是科技人才的短缺。災害監測預警是一個高科技領域,人才支撐著科研水平的提高,現在我們國家氣象的整體水平要提高,尤其是基層工作人員的素質亟待提高。在造成人才短缺的原因當中,人才流失是重要因素。要提高災害監測預警的準確性與及時性,只有加大投入,從技術和人才兩方面加以提高。從1998年開始,國家對氣象的投入開始明顯增加,2001年到現在,財政投入每年都增加1%,2001—2005年每年投入20多億元,2005—2009年是30～40億元。但同美歐等發達國家相比,差距很大。二是公眾災害意識與減災的宣傳、普及教育和專業預防培訓仍急需加強。我國各級政府的防災減災責任意識,公眾災害意識還比較淡薄,很多人缺乏起碼的防災自救常識,自我防范意識差,這反映了我們災害宣傳、普及教育、專業預防培訓程度低。政府在這方面投入少,在編制減災科普讀物、掛圖或音像制品,面向公眾宣傳減災知識,將減災知識納入學校教育內容等方面沒有形成制度。

抗災應對:一是管理機制與指揮系統的完備、明晰;二是科學的災情評估指標體系和災害應急預案體系。這兩者是抗災應對中最重要的部分。但事實證明,中國應急管理體制的改革已經迫在眉睫。現在防災救災有幾個指揮部,國家防汛抗旱總指揮部辦公室在水利部,國家減災委辦公室在民政部,還有抗震、防火等都有指揮部辦公室在各個部門,應對巨災缺乏必要的統領全局的行政機構,我國的管理機制與指揮系統是不完備、不明晰的。盡管早在2005年1月份,國務院決定將“中國國際減災委員會”更名為“國家減災委員會”,成立了由18名院士及著名專家組成的專家委員會,減災救災領導體制進一步健全。但從2003年“非典”,到2008年的南方雨雪冰凍災害,再到汶川地震等巨災,無一不是國務院緊急成立臨時機構由國務院領導出任總指揮進行協調,汶川地震的慘痛教訓才使得2008年7月將原來的國務院總值班室改為國務院應急管理辦公室,并且增加了編制。其次,從災情評估指標體系和災害應急預案體系來看,我國的災情評估指標體系主要考慮了受災區域的人數、房屋損壞數量、農田及農作物受損的面積等直接經濟損失,對因災害給生產造成的損失以及對交通、通訊、供電、農田水利等基礎設施造成的破壞形成的長遠經濟間接損失則考慮不足。由于現代經濟社會的綜合經濟效益不斷增強,由交通、通迅、供電等基礎設施組成的經濟發展支柱性產業對經濟的影響日益增大,其受災情況必須有所反映和考慮。2005年,國務院頒布了《國家自然災害救助應急預案》,全國所有的省市自治區和大部分地市以及大部分縣都建立了災害應急預案體系,達到出現災情都能夠按照預案啟動應急救災機制,開展救災工作。但實際上我們的預案體系在實施中往往達不到要求,一是人的問題。現實農村中青壯勞動力多外出打工,留守的多是老弱婦小,根本無法組織實施有效的抵制;基層政府干部缺乏災害意識和專業知識,指揮效率低下。二是錢的問題,由于平時沒有投入資金去對預案進行演練、模擬和應用,在災害發生后預案的實施實際上是機械和盲目的,所能起的作用根本達不到抗災的要求。

救災善后:一是救災資金的投入數量、方法,二是救災的目標和發展,既要保障群眾生活的正常又要盡快促進受災區域的經濟可持續發展。我國歷來的救災方針是:依靠群眾、依靠自己,生產自救,互助補給,輔之以國家必要的救濟和扶持。這里涉及兩個問題:一是自救,二是國家救濟。從自救角度來看,由于我國國民多年來缺乏主動防范意識和規避風險意識,對政府的依賴性很強,認為人民政府救人民是必然的,自救觀念很弱,絕大多數災民坐、等、靠國家救濟的心理短時間內不可能改變。在國外,災民受災后先想到保險公司,我國民眾受災后先想到政府和社會捐助。從國家救濟來看,我國實行由國家財政支持的中央政府主導型巨災風險管理模式,災害救助只占財政支出的很小部分。據統計20世紀80年代我國年平均救災資金投入9.35億元,相當災情損失的1.35%,90年代年平均救災資金投入18億,相當災情損失的1.8%。因此,如要從根本上解決救災資金的投入,必須建立巨災保險制度,通過立法來推行巨災保險,構建一個巨災基金。但令人尷尬的是,由于我國的農民、農村、農業生產是社會構成的主體,而農業保險卻成巨災保險業的瓶頸。2006年我國農業保險收入僅8.46億元,按9億農民來算,人均不到1元,形成了從保金上農民保不起,從賠付上公司賠不起的現象。這除了農民收入低、巨災保險風險大的原因外,我國農業保險政策不支持有很大關系。農業保險在世貿組織中稱“綠箱政策”,各國政府可以用補貼來支持。美國對農險平均補貼達到保費的50%,日本對小麥、早稻等險種的補貼達到80%,而我國除種養兩業營業稅免除外,沒有其他財政政策的支持。雖然從2007年,我國政策性農業保險機制實現實質性突破,中央財政開始對農業保險給予保費補貼。2008年,我國農業保險保費收入突破110億元,是2003年的25倍以上,但巨災險保費收入占的比例很小。2008年僅賠償南方雨雪冰凍災害的保險的賠款只占直接經濟損失的3.6%,與國際上平均30%-50%的水平差距很大。現在政府每年拿出600—700億元來進行救災,如果能每年拿出10%來構建巨災保險基金,經過10年左右的積累就會相當可觀。

救災的目標、理念與發展。我國救災首先強調“以人為本”,保障災民的生命安全和生活正常化。救災資金的主體用于救濟,確保受災群眾的基本生活,這是救災的基本目標,也是社會主義優越性的體現,但多年來,我國救災的理念只重視災區短期的恢復與穩定,數額巨大的投入不計成本,不計產出,只講社會效益,不講經濟效益,很少關注災害的投入產出比。自然災害具有的社會屬性,尤其是經濟屬性決定了救災應對必須思考如何讓自然災害對社會、經濟影響降到最低程度。中國的“亡羊補牢”就簡單明了揭示了這一經濟道理。如果我們能在亡羊之前就有補牢的投入,那么不會有亡羊的損失,而亡羊的損失顯然比補牢的要大的多,正是由于這種守業投入的“負”效益發揮作用,減少了災害損失,這守住的部分就是正效益。以防災投入的“負”效益,換取災害損失的“負”效益的減少,這減少的部分就是正效益。因此,強調以“減災備災”的理念來指導災害救助工作,將救災工作側重于“減災備災”,將救災變成一種促進社會發展的投資活動,按照災害經濟學的經濟效益理論就會得出“減負得正,以負換正”的結果,即以減少因災害的經濟損失所形成的正效益,災害經濟學之所以把防御災害的經濟投入稱之為守業投入。就在于這種有效的投入能夠最大限度減少置業的損失。根據資料統計,減災投入與效益之比為1∶10至1∶15左右。發生同樣的自然災害,在發達國家與發展中國家中造成的災情后果相去甚遠,前者受災輕、死傷少,后者正相反,究其原因就在于前者投入多、抗災能力強,后者投入少、抗災能力弱。我國抵御災害能力薄弱、防災信息化建設落后,獲取時效性差,配套設施落后,水利設施建設維護不足,水資源利用率低,人為破壞生態環境嚴重等正反映了國家或民眾對災害認識的經濟取向的不同,而這種不同將反作用于災害的發生恢復與再發生。

災害將伴隨著人類的發展史,必然對社會經濟發展產生重要影響,因此,減災備災一直是人類對待自然災害沖擊最主要的應對方式和策略選擇,特別是我國作為一個發展中國家,社會經濟、政治、文化在發展過程中存在著許多問題,如社會觀念、生態意識、環保意識、發展不均衡等,造成我們對自然災害的防范和應對有必然的不足。所以,堅持以科學發展觀為指導,以經濟可持續發展為目標,轉變傳統、被動的應對災害思想,以更加積極、科學的理念去應對各類各種突發性自然災害,才能使我國經濟發展走上又好又快的軌道。