城市開發的正當性危機

陳映芳

當中國的城市開發體制形成、市民抵制住房不公/空間不公的都市運動興起的時候，權力不僅具有運作政策技巧的足夠能力，同時也已經掌握了運作意識形態、消化專業知識、同時將知識人群體隔離于社會運動的一整套嫻熟的技巧。

城市開發在目前的城市中國，已經形成為一套體制。作為中層制度，它一方面以一些根本性制度(如國家政治制度、土地制度、戶籍制度等)為依托，另一方面它藉由一系列操作性的具體制度(如土地租讓法規、住房供給制度、動遷政策等)來得以實施。其確立不僅因為具有一定的需求動力(如城市地位訴求、投資利潤目標、市民住房需求等)，同時也有賴于必要的觀念支撐(如發展主義、城市主義、消費主義)，以及相應的角色(如主導者、參與者)和操作形式。

一般認為，在今天中國城市開發中扮演主導角色的是地方政府、城市政府，而開發商是最主要的參與者。但筆者以為，在城市開發體制中，上自中央政府、下至普通市民，還有相關的專家集團等，都以各自的方式扮演著不同的重要角色。“市民的態度”是我們思考“開發體制如何形成、如何延續”這一問題時必須關注的內容。

公平壓力的持續升溫

以經濟增長為主要目標的中國城市開發，自一開始就處于價值資源匱乏的尷尬境地。90年代中期中國各地開始大規模的城市建設之時，已經進行了20年的經濟改革，由效率優先原則所帶來的社會不公問題，已經被國內外輿論界和知識界構建為一個突出的中國問題。而當“城市化”被當作中國最重要的“發展”路徑時，不無吊詭的是，在被視為現代化模型的西方及東亞的各“發達國家”，甚至包括一些曾先期推行開發政策的“發展中國家”，城市主義、開發主義已開始遭到廣泛的質疑和批判。也因此，當中國開始向發達國家尋找有關“先進城市”的理論和經驗的參照時，處于“后城市時代”的西方各種城市批判理論裹挾而入。

與此同時，在現實中國，隨著“舊城改造”、“城市更新”、“城市擴展”等運動的大規模展開，城市開發的空間公平問題很快受到了質疑。另一方面，作為城市開發的基本方式，政府壟斷開發主導權和直接從城市開發獲利的基本制度也受到批評，“既當裁判員、又當運動員”的政府角色、與開發資本聯手共謀暴利的政府行為，被認為是導致住房不公、空間不公以及官員腐敗的最直接原因。

當然，對于中國的城市開發體制、開發運動而言，真正構成價值觀念正面壓力的還在于：“住房不公”不僅會受到源自社會主義記憶的公平觀念的質疑，同時還必然地會受到“住房權”這些“現代的”普遍價值的否定。早在1966年，居住作為基本人權的觀念就被表述在國際《人權公約》中(“人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住宅，并能不斷改進生活條件”)，而“住房保障”制度在今日世界各國也不僅是發達國家、且也是像前社會主義國家俄羅斯甚至印度這樣的發展中國家的社會保障的內容之一。在這樣一些價值和制度的參照下，“為有錢人造房”、以級差地租原則重新安排各階層空間秩序、從而讓土地/空間利益最大化的中國的城市開發，不可避免會遇到來自公平正義的價值批判。

在實際操作層面，這些年來，城市開發在中國各地不僅遭遇到來自動遷居民、征地農民的強烈抵制，還引發了業主以城市政府、開發商、物業公司為對象的維權運動，以及年輕白領群體對高房價的抗議行動。以城市開發為背景的持續多年的各類民眾抗爭行動，不僅具有跨地域、跨階層等基本特征，而且其權益訴求行動在國內外贏得了廣泛的同情和支持。

在此過程中，中央政府出于政治穩定和經濟均衡的國家需要，在扮演道義權威角色、強調公正價值(住房保障)的同時，一次次試圖以宏觀經濟調控、政治增壓等方式來推動城市住房保障、控制城市房價。也就是說，中國的城市開發，無論是作為體制還是作為運動，既缺乏相應的價值支持，也缺乏必要的民意基礎，同時還承受著來自權力上層的政治壓力。

事實上，當90年代“社會不公”成為一個突出的中國話題以來，“公平正義”一直是對中國政治制度、社會制度的演變起著特殊的壓力作用的影響要素。一方面，公平是這些年來經歷了經濟發展和社會分化后中國知識界和一般民眾表達得最清晰和最具有一致性的價值訴求。與此同時，公平也是曾遭遇了歷史挫折、政治危機后的執政黨必須抓住的合法性依據。這意味著國家權力為了獲得民眾“事實上的承認”，就必須接受民眾的公平訴求為正義壓力。

這應該成為我們理解中國城市開發的時代背景的一個重要角度——以犧牲住房公平、空間公平為代價、以經濟效益為首位目標的城市開發，自一開始就必須面對有關正當性的質疑。

城市政府的進化路徑

在實踐中，城市政府為了推進城市開發，會在國家根本制度提供的框架范圍內，設計相應的操作性地方法規，以落實中央政府的政策性要求，同時也可能在國家制度的空白、模糊處，創制一些新的制度，來滿足城市開發的實際需要。而當根本性制度或中央政府相關政策與城市政府開發實際需求相矛盾時，城市政府或者會在國家政策的邊緣、縫隙處打擦邊球。以求城市利益或自身集團利益的最大化；或者會利用政策技巧，制定特殊的配套性政策，并不斷對其作出調整，從而可以在操作層面上實際解構既有政策對城市開發的負面功能。

透過觀察城市動遷政策的多變性和政策操作的隨意性，一方面可以看到城市政府為追逐經濟效率而以自身的利益為首位需要、必要時犧牲其他相關利益人的立場傾向。同時也可以看到。城市政府具有獲得足夠的經營開發機會的制度便利和操作力。這種操作力既包括了靈活運用各種權力/資源而操作政策，以達到其利益目標的能力，同時也包括了政府抵制公平正義壓力的能力。

而在公平價值的壓力，城市開發如果缺乏必要的社會合理性，城市政府光憑既有的制度空間和政策操作能力，要大規模地動用國家資源，并長久抵擋來自市民、農民以及中央政府的各方政治壓力，是困難的。從城市政府對動遷政策的操作技巧來看，城市開發的實施，還得益于某種工具理性原則：目的與手段的整合性，手段和程序的可計算性。或者也可以說，它得益于某種目標合理性和形式，規則合理性。

但是，面對城市開發正當性危機的城市政府，同樣也一直在致力于實質合理性、即價值合理性資源的開拓。通過下表呈現的實例，有助于我們理解城市政府是如何采用各種價值觀念，制定開發規劃和相關政策，用以推進城市開發運動的。

不難看到，城市政府一直在致力于尋找相應的價值資源，拓展合理性空間，以應對來自公平價值的壓力。與城市開發運動的批判者們相類似，作為城市開發運動主導者的城市政府，同樣在不斷援引西方各種新城市理論所提供的觀念和路徑，加以改

造和運用，一方面用以緩解來自公平正義以及各種“后現代”、“后城市”的城市批判理論的壓力，同時從全球化背景下的各國城市經驗中，尋取新的城市經濟增長點。

在此過程中，城市規劃、建設的專業群體，以及各種“城市問題研究專家”、乃至城市開發運動的批判者們，自覺或不自覺地扮演了重要的參與者角色。這些年來，各地城市政府直接主持或參與組織了各種主題和規模的國際或國內的“城市論壇”，而在這樣的互動中，城市政府也表現出了整合專業知識分子群體、消解價值壓力的突出能力。

市民的補償愿望和動遷創傷

在城市開發的過程中，各地城市動遷居民多有悲壯的抗爭行動，但極少有成功阻止城市政府開發計劃的例子。在筆者看來，動遷居民普遍而激烈的抗爭行動之所以收效甚微，不僅是因為城市政府具有足夠的制度空間和操作政策的能力，也因為市民的愿望和要求并沒有被真正轉化成足以抗衡城市開發合理性的正義壓力——社會成員沒能為自身的權益愿望和抗爭行為賦予足夠的價值正當性，以抵制政府政策的合理性。

在目前的開發運動中，“動遷居民”主要不是作為城市社會的權利主體，而只是作為住房的相關利益人，同城市政府以及開發商發生關系的。在這樣的關系中，動遷居民的另外一些身份被有意無意地忽略了。在筆者及其研究團隊所調查的上海動遷戶中，大多數是退休職工或下崗職工(其中有不少是回城知青、按政策退休后回遷的原支援內地建設人員等)。當我們將城市開發放到城市社會結構的演變脈絡中觀察，城市開發所觸及的顯然不僅是住宅，還有住房的分配制度。

從社會主義時期的住房福利配給，到住房市場化供給，在城市住房制度的這一轉變過程中，政府對機關事業單位的職工依然保留了福利分房的待遇。但是，這樣的制度安排，始終將另外一些人排斥在公共住房資源的配給體系之外：作為城市住房貧困階層的棚戶簡屋區居民，或回城、回遷的知青等市民，他們中的絕大部分既沒有在社會主義單位制時期享受到住房福利配給的待遇，如今在公房私有化、住房供給市場化的過程中，又再次失去了獲得公共住房資源配給的機會。

在這些居民看來，他們幾十年來一直都還沒有等到“分房”機會，現在總算等到了。在他們這兒，作為住房供給政策，“動遷安置”與“單位分房”的性質是具有延續性的。換句話說，他們的“補償”期待，并不只是對他們動遷房的折算價格的期待，而是對他們早應該得到、但幾十年來一直沒有得到落實的社會主義住房福利的期待——這是一個作為歷史遺留問題的住房權益補償。這種補償，在上海80年代和90年代前期的動遷安置政策(按戶口人數實物配置)中，尚有一定的政策體現。但隨著90年代后期“點磚頭”式的經濟補償政策的實施，貧困、擁擠的棚戶簡屋區居民又一次遭遇了住房不公的制度安排——面臨被擠下住房福利分配最后一班車的命運。這就是90年代后期動遷糾紛激烈化的背景。

然而，無論是在動遷居民自己的動遷補償訴求中，還是在公共輿論，甚至在城市開發體制的相關批評中，“作為歷史遺留問題的補償”，始終沒有被正視為一個現實的住房不公問題，也沒有被轉換成質疑開發體制功利本質的公平正義壓力。

此外，按目前城市開發運動背后的級差地租原則，老城區中缺乏住宅購買力的居民，大量地被安置到了城市邊緣地區甚至遠郊地區。這樣的空間遷移，不僅讓動遷居民普遍感受到了身份地位下降性流動的創傷，現實生活中也造成了居住、工作、社交等種種困難。我們在對動遷安置基地居民的調查中可以感受到，許多居民心中充滿了意味復雜的人生受挫、生活失敗的怨憤情緒。但在國內媒體上和學者的研究中，動遷居民對個人，家庭，鄰里的生活需求、心理感受以及認同需求等等，很少被視為社會公平價值需求的內容。人們在批判“社會不公”時，也沒能注意到居民們由于空間被剝奪而導致的生活困境，這種困境沒能形成足以否定社會開發體制合理性的價值資源。

動遷居民的抗爭行動，很多時候被他們自己以及城市政府、城市問題研究者們表述、理解為經濟理性行為。不僅動遷居民自己缺乏相應的表達，在公共輿論空間中，動遷居民的補償安置愿望、特別是城市下層動遷居民的住房利益訴求行動，也主要被闡述成一種經濟利益的博弈行動。也就是說，城市大動遷破壞市民生活的非正義的一面，并沒有遭到充分的揭示。也因此，城市政府及相關動遷機構，為了消解動遷安置工作所面臨的價值危機或現實障礙，通常采取“動遷工作的透明化、規范化”，或“提高動遷補償標準”等應對措施，很容易就可以為城市大動遷的繼續推進找到相應的社會合理性。

城市奇跡的主導者、共謀者

社會公平，是中國現行政治體制最原初的合法性基礎之一(消滅階級差別)，如前所述，它亦是現實中國社會對執政黨構成正義壓力的一個普遍價值。需要解釋的是：在城市開發過程中，社會的住房公平、空間公平的價值訴求以及市民的抗爭行動，何以在那么長的時間內沒有能構成足夠的正義壓力，從而有效改變動遷過程中權力、資本與市民的力量關系，并促使城市開發體制由經濟型開發轉為社會型開發?

誠然，期望陷入住房困境的動遷居民能夠將自身的生活愿望、住房利益訴求直接擴展為改變制度的政治運動，這樣的想法多少屬于不切現實的公民社會想象。“貫穿于大部分歷史過程的大多數從屬階級極少能從事公開的、有組織的政治行動，那對他們來說過于奢侈。換言之，這類運動即使不是自取滅亡，也是過于危險的。”他們更關注的，是如何使“制度的不利”降到最低。

而具有相應組織化行動能力的知識分子、中產階層，在今天的中國城市，亦缺乏以正式的、組織化的政治活動來變革制度的政治／法律空間。盡管如此，在今天的中國，事實上，各種社會成員并沒有自外于制度變遷的過程。一方面，社會成員普遍習慣于以非正式的日常反抗形式來解構制度；與此同時，知識人也通過扮演幕僚、專家或批評者的角色，參與意識形態、價值規范的生產和運作過程。

我們可以看到，在目前中國城市開發制度形成和開發運動持續展開的過程中，圍繞城市開發的正當性、合理性，城市開發的主導者一直在不遺余力將開發主義塑造成新的意識形態：在一輪又一輪的土地開發、拆遷建設中，由強大的傳媒支持、有各路知識人參與的宣講行動一直都在進行。

與此相對照，市民關于居住生活的權益訴求和博弈行動，卻主要被限制在有限的意義空間中，被闡釋為“住房面積”、“補償標準”等經濟利益問題。在圍繞動遷安置的價值規范情景中，開發者與市民所享有的知識和思想的資源及其運作能力是完全不對等的：城市開發的主導者可以輕而易舉地調動知識界的頭腦庫，而行動者往往陷于道德資源匱乏的無助境地。

作為城市開發主導者的政府、以及作為重要參與者的投資者、知識人群體和市民，在生產空間秩序的同時，也在生產著相應的社會秩序和價值規范體系。在此過程中，不僅在社會沖突的現場，就是在遠離行動的知識領域內部，知識人群體亦似乎缺乏與中國現實真問題相對接的沖動。

現實的情況是，當中國的城市開發體制形成、市民抵制住房不公／空間不公的都市運動興起的時候，權力不僅具有運作政策技巧的足夠的能力，同時也已經掌握了運作意識形態、消化專業知識、同時將知識人群體隔離于社會運動的一整套嫻熟的技巧。這種情況，不可避免地影響到行動者們在與權力博弈的過程中凝聚公平正義壓力的現實可能。