“君”民聯手，縣政突破

鄭永年

中國的縣很大，比很多小國家還要大。它們治理得如何，關系到民眾對國家和中央政權的認同。中國政治改革的一個辦法是從縣政做起。幾千個縣委書記和縣長，中央政府應該像黃埔軍校那樣，不斷地培訓他們，讓他們和中央政府建立起直接的聯系。

10年前湖北一個鄉(xiāng)的黨委書記李昌平用“農村真窮、農民真苦、農業(yè)真危險”，描述了一個凋敝破敗、在各級“稅吏”盤剝之下茍延殘喘的中國底層景象，而10年后發(fā)生的貴州習水“嫖宿幼女案”、浙江麗水嫖幼案、巴東鄧玉嬌案等，則暴露出中國基層社會的治理危機和蔓延著的道德腐敗，正在侵蝕和動搖中國社會的根基。

莫名其妙一個“恨”

中國縣級以下的無政府狀態(tài)已經相當嚴重。政府不是沒有，政府到處都是，但應該由政府來擔負的功能沒有發(fā)揮出來，應該由政府保證的公平和正義，在一定程度上缺失。

讓人擔心的不僅是鄧玉嬌案中那個女孩與官員的對抗，而是更普遍的官與民、錢與民之間的沖突。很多案子中，我們可以看到金錢和官員是一體的，在這種情況下'就沒有社會正義一說。這和叢林法則還不同，叢林法則意味著有力氣還可以一拼，誰力氣大誰就能獲得生存機會，但一旦錢和權力結合在一起，普通人的生存空間就很小。

本來，法律是一個社會運行的框架，但為什么法律沒有很好使我們的社會免于暴力泛濫?

法律發(fā)揮作用的前提是要有信任。在民與官、民與錢之間社會信任惡化的前提下，法律就起不上多大作用。法律是任何社會必須具備的一個底線，法律的目的是保護弱者的。窮者、弱者需要法律，而強者是要破壞法律的。如果人們不相信法律，弱者怎么來保護自己呢?每人一把修腳刀嗎?

杭州的富家子弟飆車撞死路人，肇事人激起多么大的民憤，假如是一個出租車超速行駛撞死了人，可能就完全是另外一回事了。可見民憤已經積累到很大的一個程度，人們對事件的關注已經超越了法律本身。

法律失去保護弱者的作用，憤怒就會泛濫，而憤怒會進一步削弱法律的價值。這種情況非常讓人擔憂，長此以往，一個“恨”字就會越來越凸顯。筆者接觸到很多人，莫名其妙一個“恨”，不知道向誰發(fā)泄。楊佳案也是一樣，警察其實是受害者，為什么卻有民心放在楊佳身上呢?鄧玉嬌案里，為什么很少有^同情死者呢?

權力和金錢結合，凌辱、欺壓底層的弱者，這些年來，類似的案例數不勝數，社會是最大的受害者。社會中的個體沒有得到保護，須知社會也是會自衛(wèi)的。這樣的情形持續(xù)下去，很容易引起社會的暴力反抗。這種暴力是不可控的。

值得一提的是，很多中國的知識分子是金錢和權力的“有機知識分子”，已經嵌入金錢和權力的生產過程之中。資本不需要任何意識形態(tài)。因為資本要打破所有的東西，包括意識形態(tài)、道德，來實現利潤最大化。為什么溫家寶總理這些年一直在呼吁“窮人經濟學家”?因為窮人是沒有經濟學家的。筆者以前談過一個觀點，中國社會各階層缺乏基本的價值共識，而本來應該倡導價值共識的知識分子有的竟公然為基層政府的濫用公權行為提供理論和輿論上的支持。

“我的主人的主人不是我的主人”

在過去的幾千年中，縣是中國傳統(tǒng)政治中最基本、最重要的治理單位。以前省是不重要的，省只是中央的派出機構，為了治理國家，縣一級的官員能夠和最高統(tǒng)治者直接對話。

新中國的干部選拔制度開始是黨內任命、下管兩級，中組部管到省級和地市級，上世紀80年代開始進行干部任免制度改革，改成下管一級。基層官員只需要對他~--級的領導負責，不需要對中央政府負責，這樣，縣這個中國最重要的地方治理單位在政權系統(tǒng)里就被邊緣化了縣級官員的行為和中央政府的意圖就容易發(fā)生沖突。在形容歐洲封建制度的時候，有一句話叫“我的主人的主人不是我的主人，現在中國典型地表現出這個現象，縣級政權和中央政權失去了聯系。

縣和中央政府之間沒有關系，產生了很多惡果。在中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一直比較受關注。但如果縣繼續(xù)邊緣化，今后問題會越來越嚴重，因為中國的縣很大，比很多小國家還要大。它們治理得如何，關系到民眾對國家和中央政權的認同。而現在省管縣的制度也不會有效克服治理危機，因為這個制度的出發(fā)點不是著眼于縣的治理，而是為了強化縣的經濟和財政功能。

縣級治理的惡化，也有歷史的原因。1990年代經濟改革中“抓大放小”，小企業(yè)都是縣市級的企業(yè)，大的都是中央級的企業(yè)，在“抓大放小”的過程中，縣市企業(yè)都放開了'部分縣域產生了惡性的私有化和民營化，甚至導致黑社會化。

如果遵循公開、透明、競爭的原則，私有化和民營化并不必然導致黑社會化。英國也有私有化，遵循的就是這樣一個原則。但在中國當年的縣市一級的私有化和民營化改革，決定因素是你和官員的關系，大多數進行的是內部交易。這些年來，犯事的縣長和縣委書記有多少?

20多年來，中國最醒目的一個現象就是社會趨于解體。傳統(tǒng)的中國社會，縣以下是自治的，由鄉(xiāng)村士紳凝聚起一個共同體，有經濟、社會和自衛(wèi)的功能，這種形式持續(xù)了幾千年，不能說沒有效率。1949年以后，毛澤東把這個自然自治的共同體打破了，把家族勢力等等東西都打破了，他想用人民公社這種行政建制的地方共同體來重建共同體：你接受我的治理，我提供一些基本的社會福利保障。這個共同體的前提是失去流動自由。當時農村很窮，在經濟上沒有效率，但這個共同體畢竟還是個共同體，有赤腳醫(yī)生，有學校，當然水平不高。

改革開放之后，農村的共同體就解體了。解體的原因之一是因為人口流動了農村的衰敗是不可避免的事情，在全世界范圍內都是如此，農村的衰敗是現代化的一部分。但根據西方經驗，當不可避免的衰敗發(fā)生的同時，國家應該花力氣來重建共同體。二元體制下的共同體崩潰了，就要用公民社會來重建。工業(yè)化和城市化帶來了人口流動，國家保證你只要有公民權，就能得到政府提供的社會保障和各種服務，以及社會上的各種NG0組織提供的幫助。

在西方，政府，尤其是民主政府，是站在社會共同體這一邊的，目標是消除資本主義在追逐利潤的過程中產生的惡性影響。資本的目標是要摧毀所有的共同體，把所有的東西變成資本，變成資本過程的一部分。民主和資本主義有一個很大的矛盾，因為民主體制要遏制資本主義。20年來，中國農村和城市里的共同體都被摧毀了。流出農村的農民沒有得到保護，又不容許他們組織起來。西方學者常說政治極權主義，筆者認為現在中國可能的危險在于權力和資本走到了一起，比單純的資本的力量要大很多，成為一種資本極權主義。

在政治極權主義時代實行的是計劃經濟，政府和國民之間有一種隱性契約，只給你很低的工資，但是也要提供給你一套保障和福利制度，雖然這種保障只是低水平的。但在資本極權主義的情形下，沒有任何契約關系。這個社會里，個體都是原子化的、沒

有組織的，一旦發(fā)生沖突，就只能訴諸暴力，其危險不言而喻。

要想辦法和百姓聯手

中國傳統(tǒng)社會的政治結構，是皇帝、大戶和民這三個范疇。大戶里，一攤是官僚，一攤是資本。大戶也即官僚和資本，只是皇帝治理社會的工具。這種治理結構中最危險的是工具變成了主人，把皇帝和民之間的關系掐斷了口以前怎么來克服這種情況呢?就是建立縣和中央政府之間的直接聯系。柳宗元說，大戶坐大之后，皇帝就必須和民聯系起來，不然皇帝就只剩下被推翻的份。這就是為什么筆者總說，政治改革不能太依賴于官僚，因為官僚已經異化了，已經“君不君、臣不臣”了口

歷史學家黃仁宇也談過這種情況，當官僚集團坐大，皇權就要想辦法直接和百姓聯手，對抗這個集團的利益，但這樣的風險也很大，會激起官僚集團的強烈反彈。

關鍵就是怎么做。筆者認為，中國政治改革的一個辦法是從縣政做起。中國有2000多個縣，幾千個縣委書記和縣長，中央政府應該像黃埔軍校那樣，不斷地培訓他們，讓他們和中央政府建立起直接的聯系。中央政府已經開始這么做了。

應該明確將縣作為中國政治結構中最重要的層面，而考慮虛化省的地位，這就是所謂“虛省實縣”。為了使省虛化，可以考慮設立更多的直轄市制度；為了使縣實起來，要讓縣級政府與民建立起有機聯系，人大制度也要做一些根本變革。如果縣人大代表實現直選，很多事情就可以推動，他們可以代表民來監(jiān)督官。

除了縣人大代表直選，這些年也有學者一直在探討，縣級的官員能否通過直接選舉產生。筆者個人認為，在縣長人選層面，比較好的思路是先選拔，后選舉。確定候選人的方式可以是黨內選拔，選拔出若干候選人，將他們推出去之后由公眾來選舉產生縣長人選。當然，前提是選拔必須是黨內用民主方式選拔，不能由一個人說了算。

也許會有反對意見說，在現在的政治構架里，縣長理論上也是人大代表選舉產生的。但實際上是組織部門起決定作用。選拔與選舉相結合，結果會不會仍然是選拔為主，選舉只是一種形式?問題是，現實中實際運作的不是選拔候選人，而是指定候選人。筆者一直為，要選拔和選舉相結合，光是選舉是產生不了好人的。

這些年來，政治體制改革改來改去都是改行政這一塊，其他的人要不要改?到了縣一級，要不要搞“六套班子”(指“黨、政、軍、人大、政協(xié)和紀檢”六個部門)，也是要重新考量的。實際上，縣一級完全可以實驗黨政合一。

具體什么方式最適合中國的實際，可以一邊改一邊總結。那么，在哪個級別進行改革更加現實，更加平穩(wěn)?筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在中國的政治結構里并不像人們想象的那么重要，村民自治民主選舉搞了多年，怎么都搞不上去。其它的，中央怎么改?省級怎么改?還是在縣級改最現實。縣是政權的基石和塔臺。在縣級進行改革的風險比較小，而且也沒有必要2000多個縣一刀切，全部改成一樣。可以試點，選一個省，或者100個縣。這樣風險可以控制。

問題是，這樣的改革現在沒有動力。

(本文由特約記者柏魯克采訪整理)