市政公用事業改革第二步

楊　軍

中國市政公用事業改革最大的成果，是實現了公司化，政府不再作為投資主體，而是成立投資公司。而再下一步改革，政府應該承擔的責任，還沒有到位。

隨著城市化進程的加快和城市建設的一輪輪大發展，從上世紀90年代開始，各地方對市政公用事業的需求迅速增加，但伴隨著市政公用建設投入巨幅增長的，卻是財政投入的相對減少。

上世紀80年代初，中央財政撥款占全國市政設施固定資產總投資的比重是26％。上世紀90年代初是5％，本世紀初是4％，到了2007年只有0.8％。據原建設部估計，在“十一五”期間，中國市政公用事業建設中，只水務市場資金缺口就有1萬億元，僅污水處理、再生利用的設施建設資金的需求，預計就達3300億元。

當時中國的市政公用事業帶有明顯的計劃經濟痕跡，主要是由公共機構直接生產效率低，服務差，當時財政包袱已經很重，但遠遠不能滿足投資需要。面對巨大的資金壓力，在中國的市政公用事業建設中，市場化手段幾乎必然成為籌集資金的主要方式。上世紀90年代中后期，中國一些地方開始摸索市政公用事業市場化的道路。

在地方探索的基礎上，2002年12月，原建設部頒布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，第一次以中央政府主管部門的聲音明確提出打破壟斷，全方位開放市政公用事業市場，確立了市政公用事業改革的市場化方向，鼓勵社會資金、外國資本參與市政公用設施建設。自此，中國的城市公用事業改革全面啟動。

市政公用事業改革的國際統一名稱為PPP(Private-Public-Partner)，指的就是企業、公眾、政府三者應該是平等的。市政公用事業改革，應該是政府部門、企業和消費者三方相互博弈。產生均衡的結果，從而達到經濟、社會和生產三效益的統一。

盡管《意見》的指導原則直到今天看也堪稱完美，但在各地市政公用事業的實際改革中，卻逐漸偏離了預定軌道，以各自的方式演繹出不同的結果。今天反思這場正在進行中的改革時會發現，引入市場機制確實提高了效率，也彌補了資金缺口，但卻沒有實現更好地為公眾提供公共服務這一最根本目標。許多地方的市政公用事業改革已經遠離了初衷。

市場化的過度和不足

市政公用事業改革伊始，中國很多領域已經進行了大刀闊斧的市場化改革，有人形容是“能改的已經都改了”。而城市急劇擴張，水電燃氣的管網改造等市政建設投資非常大，像水管，幾乎所有城市都是不合規范的老舊管道。

于是很多城市不約而同地選擇了把水務、燃氣等賣給外資或民營企業，政府不僅甩掉了包袱，還會有一大筆收入。在原建設部文件出臺后，天津，成都，合肥等地就開始賣水廠，要么是跟外資合作，要么干脆一賣了之。隨后幾年，越來越多的社會資本進入。據安徽省統計，城市公交40％的產權，城市供水50％的產權，城市燃氣80％的產權，已經轉讓給民營企業或外國資本。不僅安徽，全國很多地方都是如此。大批境外知名集團紛紛進入中國，法國威立雅水務集團至今已經在中國十幾個城市獲得了不同份額的水務經營權。全國已經有成都、沈陽、濟南、鄭州、昆明、海口等幾十個主要城市的供水項目被外資局部或整體控制。

城市市政公用事業的迅速市場化，導致了一些意想不到的結果。

改革之初，原材料、能源、水資源等價格的市場形成機制尚未成熟，所以公用事業產品的真實成本很難確定。而政府為了得到更多的收入，在賣光式的改革中，往往索要超高的溢價。一些城市自來水不斷漲價，超出了居民心理承受能力，原因就是賣給社會資本的自來水廠溢價太高，企業為了確保利潤便不斷漲價。在過度市場化的極端方向上，很多公用事業已經完全變為牟利企業。

還有一些政府在轉讓時報出了過高的回報率，結果外資買人后便立即虧損。在一些城市，原本已經出售的水廠現已被收回。

更有一些政府為了招商引資或政績，給外資企業提供了過于優惠的條件，后來發現條件太離譜，不得不解約。某地方政府一度把水務交給外資公司，原有國有性質的自來水廠，不僅負責供水，還負責管道維修，但外資公司只負責供水，不負責維修。當管道進入維修期，矛盾自然爆發，最后雙方不得不解約。

去年，湖北省十堰市300多輛公交車停運，致使全城70多萬市民出行困難。停運的原因就在于公交民營化運轉不良。類似的事情在各地時有發生。

現狀是，一些地方的市政公用事業改革過度市場化，而另一些地方則市場化不足。一些城市經歷了外資進入又退出的輪回，市場化又回到了原點。

北京交通大學管理學院副教授周耀東告訴記者，到現在，市政公用事業改革，從北方來看進展不是很順利，像北京，水務改革并沒有啟動，前幾年公共交通不斷漲價，后來考慮到各種因素，價格一下子下調很多，辦卡坐一趟公交才4毛錢，地鐵除了機場專線，其余的不管倒幾趟車總共才2塊錢，如此低廉的價格，基本上封殺了市場化改革的可能性。從全國來看，水務、電力、燃氣、公共交通等都進行了一些試點，尤其是在一些中小城市，但一些試點碰到了一些問題，很多試點最終并沒有在全國展開。

市場化是中國市政公用事業改革的大方向，這點毫無疑問，市場化確實增強了企業的服務性和競爭力，但市場化并不是賣光這么簡單，市政公用事業的“公共”特性，決定了其不可能徹底脫離政府責任而存在。

有學者認為，公共事業“賣光式改革”的最大誤區就在于這將導致從傳統行政保護下的國企壟斷走向另一種形式的壟斷——市場壟斷，這只是可能導致的不良后果，而更大的問題在于，中國在引入市場機制、促進公平競爭的過程中，不僅市場競爭的主體還不是很成熟，支撐體系尚不健全，市場的監管者同樣不成熟，這導致了市場化中的冒進和不規范。

不均衡博弈

北京之所以在市政公用事業領域的市場化相對謹慎，是因為市場化是中國市政公用事業改革的大方向，但不一定是最好或唯一選擇。很多時候，市場化提高效率的好處不足以抵消財政撥款帶來的好處。

中國城市中原有的公用事業服務價格，基本上就是福利價格，所以如果進行市場化改革一定會提價，對一些貧富差距較大、流動人口較多的大城市來說，提價最可能造成的后果便是進一步加大貧富差距，形成和富人區相對應的城市貧民聚集區或者城中村，或者把一些外來務工人員擠出城市。所以對一些地方政府來說，降低居民生活成本，維持城市的穩定和良性發展是一個理性的選擇。

公用事業如何改革，是由目標決定的，市政公用事業改革的目標不是通過市場化讓政府賺錢，不是單純地為了效率，不是為了市場化而市場化，而是為了更好地滿足公共福利，滿足人民需要。市政公用事業的終極目的是為了公共利益，所以必須把社會效益放在第一位，不能單純考慮經濟效益。如果公用事業改革目標的性質不明確，政府行

為便很可能受利益驅動。

一段時間以來，投資者往往以高出轉讓價格幾成或數倍的價格拿到轉讓的產權或股權。這個問題引起了社會廣泛關注。高價收購的成本唯一的消化辦法便是漲價。而這些市政公用事業的天然壟斷性，使居民在漲價面前絲毫無能為力。高價轉讓的項目其實最終都是由消費者來埋單，中國人幾乎從沒見識過否決漲價的價格聽證會。

從沒經過計劃經濟的西方國家的市政公用事業“民營化改革”往往能直接降低公用品供給價格而受到消費者的歡迎。而處于從計劃經濟向市場經濟轉型過程中的中國，由于整體的經濟或者法治制度還不夠健全，商業賄賂、尋租等腐敗方式層出不窮，作為監管者的政府代表極易被收買，一些官員和官方學者在實際的改革過程中成了企業利益的代言人，公眾利益極易受到損害。在這種背景下，在市政公用事業改革進程中，作為監管者的政府和作為被監管者的企業很容易結成利益同盟。

幾乎所有進入市政公用行業的跨國大公司或民營企業都建立了公關部門，并選配了優秀人才來進行高效運作，甚至有些公司會高薪聘請退休官員等和公關行業有千絲萬縷聯系的人員進企業任職。其最終目的就是為了影響作為監管者的地方政府，然后力求與政府結成利益同盟。這已經成為一種潛規則。中國現有的較有實力的特別是具有壟斷性質的市場主體都或多或少帶有官方的色彩。

經濟學界普遍認為，政府對市政公用事業的監管，是為抑制市場失靈和維護公眾利益。各級市政管理部門應該作為行業主管來介入市場，以全體市民代言人的身份對市場進行監督，確保公平競爭和消費者的利益。

政府要扮演好兩個角色，一個是采購人，要做出合乎規范的合同，符合目標的采購。價格不能定得太離譜，要滿足企業進入后正常運轉的需要。一個是公眾利益的代表者，應該承擔企業監管人的角色。要能真正代表公眾利益，所作所為應該公開透明。而中國2002年以來的市政公用事業改革中，一些地方政府卻成了單獨的利益方，利用公權優勢，與民爭利。而中國的消費者卻缺乏應有的渠道對市政公用事業改革表達意見并影響最終決策。

改革的第二步

市政公用事業改革被戲稱為“復雜的游戲”，簡單地賣光解決不了問題。不管是過度市場化，還是市場化不足，或者是民眾利益沒有得到保障，不是因為中國的市政公用事業改革方向出了問題，而是這種市場化改革僅僅完成了第一步。所有問題的解決有待于改革的繼續推進，而能否進入第二步，則取決于政府從計劃模式向市場管理模式的轉變。

業內人士認為，到目前為止。中國市政公用事業改革最大的成果，是實現了公司化，政府不再作為投資主體。而是成立投資公司。而再下一步改革，政府應該承擔的責任，市場化的前提即相應的環境等都還沒有到位。可以說，多數地方在打開市政投資大門之前并沒有做好準備。

對市政公用事業改革來說，理想的狀況是在較完善的法治構架下進行改革，要明確公共利益的目標和評判標準，就要以立法形式規定政府的權力邊界和實施方式，要強制企業真實地披露信息，使公眾享有充分的知情權。怎樣保障廣大消費者的利益，建立市場制度、企業的產權制度、政府的監管制度，健全公眾和輿論監管程序等等，有一系列需要解決的問題。

同時，應以法律法規斬斷政府和企業間結盟的紐帶。國外公用事業私有化經營首先要立法，而中國則跳過了這樣的程序。

另一方面，政府對市政公用事業的監管責任重大，除了價格監管之外，政府對市政公用事業改革的監管還有兩塊，一是市場準入監管，一是事后監管。在國外一般都有一個專門的公用事業管理部門，而中國該領域的監管和其它領域一樣，存在政出多門、職責交叉的現象，沒有一個獨立的部門負責。各個政府部門間的利益博弈也給了被管制者尋找縫隙、“各個擊破”的機會。隨著中國公用事業改革的深入，建立獨立的管制機構似乎已成必然之勢。

《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》同樣明確提出了市政公用事業主管部門要實現三個轉變：即從直接管理轉變為宏觀管理，從管理行業轉變為管市場，從對企業負責轉變為對公眾負責。但現在看來，這三個轉變并沒有隨著市場化改革而到位，這恐怕是中國市政公用事業改革背離初衷的根本原因，也是中國市政公用事業第二步改革需要推進的主要內容。

等“三個轉變”不再飄在空中，中國的市政公用事業改革才能真正給民眾帶來福利。