從《賈納特報告》到《迪爾英報告》和《蘭伯特回顧》

李　峻　尤　偉

摘 要：自1980年代以來，英國政府“新公共管理”思想在高等教育領域中的滲透促使大學進行市場化治理。《賈納特報告》、《迪爾英報告》以及《大學與企業合作蘭伯特回顧》反映了政府在大學內部推崇建立類似企業的市場化行政管理結構的基本歷程。英國大學“多中心參與”、“行政權力去中心化”以及實行問責制的治理模式，也給我國大學治理帶來借鑒意義。

關鍵詞：《賈納特報告》；《迪爾英報告》；《大學與企業合作蘭伯特回顧》；大學治理

英國傳統的大學是依據皇家特許狀或議會法案建立起來的，有很大的內部管理自主權，包括有權授予學位，確定和保證自身的學術標準等。政府除決定政策和撥發經費外，極少直接參與大學的管理，而是由半獨立的中介組織——“大學撥款委員會”承擔了主要的管理責任。1979年，迫于經濟危機的重重壓力，撒切爾夫人一上臺便推行“撒切爾主義”，國家將更多的權力下放給公共機構，以市場機制代替福利國家運作機制，而高等教育首當其沖。英國政府將新公共管理思想和評估性國家理論向高等教育領域滲透，對高等教育實行削減成本(cost cutting)、壓縮預算(capping budgets)和增加教育經費分配透明度(transparency)；化高校科層組織為獨立機構，引市場和準市場機制入大學；大學工作人員實行工作目標制，變終身雇傭制和國家標準薪金制為任期合同制、績效酬金制（Performance Related Pay）。在這種外部力量的促使下，英國大學開始了內部治理以解決自身的發展困境。

《賈納特報告》（Jarratt Report,1985）、《迪爾英報告》（The Dearing Report,1997）以及《大學與企業合作蘭伯特回顧》（Lambert Review on University-Business Collaboration,2003）是20世紀80年代以來英國大學內部治理的三個引領性文件。對這三個文件的文本解析以及對三個文件的已有效果或者潛在效果的分析，有助于我們全面把握英國大學內部治理的企業化行政管理模式的形成與發展趨勢。

一、《賈納特報告》：“多中心共同治理”模式的提出

1985年，以賈納特為首的研究小組經過近3年的努力發布了《大學效率研究指導委員會報告》（Report of the Steering Committee for Efficiency Studies in Universities，通稱“賈納特報告”，Jarratt Report)。該報告首先確定了大學的法人地位，并指出：“學術委員會過于保守，它只能是一個建議機構，治理機構（校務委員會）才應該是最高決策部門。”[1 ]報告將大學公司化，希望大學從私營部門的管理理論和實踐借鑒一些工作方式，像公司一樣有很高的效率；對大學內部權力進行重新分配，即從學術人員轉向行政人員，并且認為副校長應該成為“主要行政長官”，建議大學由副校長、三位助理副校長、學科分部董事會主席、研究生院董事會主席、學生會主席以及其他高級行政官員組成校務委員會。該委員會是大學的執行治理機構。除學術事務外，校務委員會負責大學其他所有事務，負責財務、投資和資產管理，代表大學簽訂合同、貸款、抵押等，并通常具有監督教學和研究的責任。校務委員會通過各委員會，如學術委員會、資源委員會（或稱決策委員會,負責大學發展規劃）等共同商討來履行自己的職責。這個校務委員會一般是由以校外獨立人員占主體的33名委員組成，試圖在行政、學術和民主代表之間達成均衡而快速反應；校務委員會和院系之間不存在其他層級，使大學內部集權化與管理層級簡約并存，利于溝通和決策更加快速和有效；同時，理事會、財務委員會和建筑委員會的外行主席大量參與決策，可以實現有效的財政管理，多渠道籌措資金。

《賈納特報告》是對英國大學以“關注效率為核心”的管理體制改革的引導性文件，對英國大學的管理產生了很深遠的影響，“是未來大學行政管理的基礎”[2]。它的核心是英國政府鼓勵、提倡大學與社會聯系，促使大學內部治理結構開始“與市場接軌”，逐步形成以治理主體多元化和“企業家式”運作為特征的“共同治理”(shared governance)模式。《賈納特報告》所提出的建議經過1988年的《教育改革法案》的強化，最終在1992年頒布的《繼續教育和高等教育法案》中以法律的形式固定下來。大學治理機構由12—24人組成，其中校外工商界獨立董事可多達13人；大學設立董事會(Board of Governance)和學術委員會(Academic Board )。董事會的主要職責是制定大學的章程和確定大學的理念，批準年度收支報告，保證學校資源的有效使用，聘任和解聘大學行政負責人，確定行政負責人的工資報酬；學術委員會負責學術事務（包括學術標準、研究、教學、課程等），向治理機構和大學行政長官負責。《賈納特報告》提出的大學治理設想類似于公司的管理結構，是協商性委員會體系與行政管理結構并存的一種模式。

二、《迪爾英報告》：強化市場與社會參與大學治理

到上世紀90年代中期，英國高等教育的普及率遠遠低于北美和遠東的“四小龍”， 在過去的10年中公共資金對高等教育的投入生均下降了25%，嚴重影響了教、學、材料和設備的質量；而中高收人家庭子女接受高等教育的比例，是低收入家庭的兩倍，英國高等教育處于危機狀態。1997年7月23日，以迪爾英爵士為主席的英國高等教育調查委員會經過14個月的調查研究，廣泛征求社會各界意見，發表了《學習社會中的高等教育》（Higher education in the Learning Society）的咨詢報告，又稱《迪爾英報告》（The Dearing Report）。該報告在經濟、政治、文化、信息技術產業調整以及職業變遷的背景下，結合其他國家高等教育發展戰略和21世紀國際經濟發展趨勢，對未來20年英國高等教育發展的戰略和框架提出了全面建議。

《迪爾英報告》長達1700頁，涵括了針對政府、大學、學生及家長以及社會各界的93條建議，其中有55條建議與高等教育經費來源和分配有關。報告認為在職業教育和學術教育的界限被消除了的時代背景下，學生、院校、企業、雇主和國家之間是一種日益相互依賴的關系，大學與企業之間不再是互不相干的機構，而是越來越活躍的伙伴關系；沒有任何公共事業可以自然而然地期待得到越來越多的公共經費的支持，除非它能夠不斷增強對社會發展的支持。由此，大學應該置于一個相互聯系的網絡之中，與社會各種利益相關者之間應建立積極伙伴關系，積極參與區域社會進步與經濟發展。報告對大學治理的貢獻主要集中在以下幾個方面：（1）就如何改進大學治理和管理以滿足中央政府總政策目標的要求提出了建立大學有效管理和治理的基本原則，即大學治理機構自治，并對自身的有效性和業績進行評估，大學治理應該在法律范圍之內對大學學術自由進行保護，大學治理結構應該具有開放性和對外部環境的響應性。[3]（2）報告對強化大學參與市場提供了路徑參考。報告認為，大學可以通過科研和咨詢對地方發展提供支持，滿足勞動力市場對專業人才的需求，吸引投資和提供新的就業機會，支持地方社區的終身學習需要以及作為文化中心對提高人們的生活質量作出貢獻；大學應該投標和競爭地方發展中的基金項目，以便及時了解并滿足地方工業與商業的需要，要尋求一種有效的方法使企業特別是中小型企業能夠得到和分享本區域大學服務資源的信息，這是學校與社會互動的前提；地方政府與企業要致力于幫助高等學校的學生和教師形成企業家的能力，以使他們更好地為地方服務。[4]（3）《迪爾英報告》縮小了原來大學校董會的規模和權限，使它不再是一個大學管理機構，而是積極的治理機構，其主要職責是評議，通過大學的年度報告和財務報告，偶爾任命校長。它作為一個“論壇”，通常只扮演有限的、形式上的角色，并不處理大學的日常事務。（4）根據《迪爾英報告》倡議，于1997年成立的高等教育質量保障局(Quality Assurance Agency,簡稱QAA)。其使命是保持學術和高等教育質量以維護學生及公眾的利益。通過來自其他高校或相關領域的學術專家的考核，每5年進行一次以教學水平、學生學習和學生進步情況為重點內容的評估。

《迪爾英報告》為英國21世紀的大學治理制定了藍圖，提出了大學存在的主要矛盾與問題，強化了市場與社會參與大學治理的理念，是對《賈納特報告》中“多中心”治理構想的深化與實踐。該文件對未來英國大學的治理發展產生很大的影響。

三、《大學與企業合作蘭伯特回顧》：市場機制參與大學內部管理

如果說《迪爾英報告》是從宏觀層面開拓了市場和社會參與大學治理的途徑的話，那么，2003年1月發布的《大學與企業合作蘭伯特回顧》（Lambert Review on University-Business Collaboration,2003）就是把市場和社會引入到大學內部治理的微觀層面。（1）《蘭伯特回顧》強調了治理機構的責任。“治理機構負有以下責任：建立并監控控制和問責體系；批準大學的使命和戰略目標、長期財務計劃、主要評估指標以及年度預算，并確保這些符合利益共同者的利益。”[5]報告非常推崇大學內部行政管理機構的發展及由學術和行政人員組成的管理隊伍的權責的明確定義和分配。在大學和企業合作越來越緊密的背景下，大學教育的壓力使教學從“教授決定教學內容、學徒式教學方法”走向“外部決定教學內容、準工業化的教學方法”[6 ]。因此，大學的內部管理也需要進一步整合和協調教學資源，加強大學對教學的統一管理；教授和學術人員不能再從事復雜的大學管理；組織管理需要科層化、管理人員也需要專業化。于是，管理權力需要從學術人員手中向行政人員手中轉移，以便在大學形成新的權力組織來配合政府對大學問責制的推行。（2）學院和系是具體負責課程教學的主要部門，課程的設置要由學院和評議會負責審批。由于市場的介入，除了考慮其學術價值外，學院對教學工作適應勞動力市場的需要采取更加開放的態度。因此，課程制定計劃自主權的增加，使得大學面向就業市場的課程大量增加。（3）在大學內部加強成本核算和經費支出管理，實行效益激勵制度。第一，大學采用了企業常用的成本透明核算法，使得高校每一筆資金的運用都很明確，最大限度地避免了浪費，從而提高資金的使用效率。第二，在財政預算方面，一般是由系提出預算建議，然后經學院審查，最后由校一級負責官員審查。大學和學院內對教工和院系在同一準則基礎上基本按照學生的數量進行資金分配。但是，對招募帶來更多收益的外國留學生以及吸引好的受資助的研究項目進行激勵。（4）強化了社會中立機構代替政府對大學效率和質量進行評估和審核，評估的結果與高校自身的利益息息相關，直接影響到高校的聲譽、生源和經費獲得。

四、幾點啟示

英國大學市場化內部治理處于高等教育大眾化進程的背景之下，這對于同樣處于高等教育大眾化時期的中國高等教育來說有很好的可比性。同樣，我國也正在市場經濟背景下深化高等教育體制改革，其大學內部管理體制改革是重要的內容。因此，英國大學市場化內部治理的經驗與教訓對我國的高等教育體制改革具有很強的借鑒意義。

（一）行政權力去中心化，在行政力量與市場驅動之間尋求平衡

從《賈納特報告》到《迪爾英報告》再到《大學與企業合作蘭伯特回顧》的演變過程，我們可以發現，英國政府對高等教育管理非常注重計劃手段和市場手段并用，逐步實現了從“行政化控制”到“市場化治理”的變遷過程。在這個過程中政府對大學實行間接管理模式，很少直接干預大學的具體活動，而是通過發布有關高等教育政策的綠皮書、白皮書傳遞其意圖。 但是，政府對大學的直接行政的減少并沒有使得大學內部管理無序化，反而由于法律手段和經濟手段的利用，促使了大學內部自覺治理。

我國高等教育長期在一種以強調政府行為為基礎的制度環境中運行，高校屬于政府，形成了單一的按照行政機構規則行事的運行機制。中央擁有高等教育管理和決策的最大權力，政府對高校下達指令性計劃，并以行政命令的方式加以推行。高等教育的管理依靠行政權力的強制性，政府和高校是上下級關系；高校的經費按照國家和地方的計劃執行，市場介入程度有限，無法對教育資源起配置性作用。在這種管理體制下，高等教育權力集中于政府，高校缺乏事實上的自主權，高校沒有自覺強化內部治理的動力和機制。因此，我國大學治理需要重組政府、高校與社會之間的關系。首先要將中央的部分權力下放給地方政府，加強省級政府的高等教育統籌權，實現權力的去中心化（decenteralization）；其次，將政府權力部分轉移社會與市場，還權于高校，實現權力轉移。

（二）以大學的利益相關者為權力主體，實現參與型的“多中心治理”

20世紀以來，由于民主觀念以及知識經濟浪潮的影響，英國大學內部的利益主體呈現多元化趨勢，不同利益主體都需要參與大學的治理。政府、校長、教師、學生、校友和企事業單位等都是大學的利益相關者，大學的各項決策都要考慮到所有利益相關者的利益，因此，英國建立了以包括各種利益相關者的董事會為中心的大學治理結構，形成了利益相關者參與大學治理的“多中心”治理模式，使大學的決策在諸多利益主體之間尋求平衡。

我國高等教育體制中大學的舉辦者、管理者、辦學者、投資者等核心利益相關人沒有界定清楚甚至沒有界定。加上過去計劃經濟體制下，國家對高等教育的準公共產品的性質缺乏認識，把高等教育僅僅作為國家的政治利益和經濟所在，而忽視了學生、企業等其他社會成員（機構）也是高等教育的利益相關者，造成國家對高等教育大包大攬，成為對高等教育的“統治者”和“守夜人”。目前大學一般都設有學術委員會、教學委員會、財務委員會等教授和其他成員參與治理的機構，但由于缺乏明確的職責和運作程序，許多仍僅僅扮演提供信息和咨詢的角色，距離真正參與決策和監督尚遠，這樣勢必造成大學利益相關群體缺乏對大學目標任務的認同感，降低大學的凝聚力和活力。我國《高等教育法》第十條和第十一條對民主管理和學術自由作出相關規定，參與型的“多中心治理”模式可以成為落實此項規定的突破口。

（三）建立問責機制，增強高校的責任感和透明度

從《賈納特報告》、《迪爾英報告》和《蘭伯特回顧》的演進過程我們可以看到，英國政府在減少對高等院校資金供應的責任的同時，也通過各種措施加強對大學的外部監控，通過采用公共問責機制、質量保證機制以及績效管理機制對高等院校資源的使用情況以及所產生的效果進行監督，避免資源的浪費，并讓公眾獲得更多關于高等院校各個方面的信息。英國高等教育的問責機制相當健全，如在資金使用方面，運用成本透明核算法清楚地說明每個高校的各類資金使用情況；在教學與科研質量方面，有高等教育質量保障署和科研評估活動的定期評估與審核，為公眾提供大量公開發表的關于高等院校教學與科研方面的信息與報告；在辦學績效方面，有績效評估審核機制，每年由高等教育基金委員會和高等教育統計署根據相關統計數據，公開發表關于高等院校的辦學績效情況報告。問責制促使大學內部權力向行政人員漂移，逐步形成了對應的問責機構。

隨著我國大學收入來源日益多樣化，政府以及其他資金提供者對高等院校經費使用情況和使用效果也越來越關注，如何使高等院校更有效率地、負責任地使用這些資源，高等院校的資金提供者如何獲得高等院校資源使用情況及使用效果的信息，如何使利益相關者擁有更多知情權等等，這些都是我國當前高等教育發展中面臨的亟待解決的問題。近些年來對一些大學進行審計，標志著問責制在我國初露端倪。但是，我國的問責制還需更加增強信息的透明度、方法的多樣化以及把握問責的度。

當然，英國大學的市場化治理歷程也并不是完美無缺的。市場化治理往往會與大學的學術本質與市場本質發生沖突，容易造成高等教育發展中的短視行為，危及基礎研究的發展；市場的競爭性使得大學花費大量的時間、人力、物力和財力來準備競爭，會造成一些不必要的市場交易性成本，浪費了教育資源；對經費的嚴格管理及各種相關評估助長了高等教育機構的官僚作風；過度的市場化會使大學自治和教學質量受到侵害；競爭性的增加也影響了大學教師的生存狀態，危及大學教師職業的吸引力，而造成優秀教師流失等。這也是我國在大學治理過程中應該注意的地方。

參考答案：

[1 ] Sasan Lapworth. Arresting Decline in Shared Governance:Towards a Flexible Model for Academic Participation.Higher Education Quarterly, Volume 58,No.4,October,2004,299—314.

[2 ] W.A.C.Stewart Higher Education in Postwar Britain. The Macmillan Press LTD. 1989, 234.

[3 ] Higher Education in the Learing Society.1997.http://www.leeds.ac.uk/educol/ncihe.

[4 ] National Committee of Inquiry into Higher Education(1997). Higher Education in The Learning Society[TheDearing Report]Report.9.

[5 ] UK Treasury.Lambert Review on University-Business Collaboration,2003.98. http://www. lambert review.org.uk.

[6] CUC. Guide for Members of Higher Education Governing Bodies in the UK[DB/OL]. http://www.he fce ac. uk/pubs/hef2ce/2004/04_40/,2007-09-07.