農民工社會政策的困境與出路

羅 亮

摘要:農民工群體們作為中國特殊國情下的已逐步嵌入城市環境中的特殊群體,其生存、生態受到越來越多的關注,但從根本上關注并致力于改善這一群體生態的社會政策卻又少之又少。農民工社會政策具有戰略意義,關系到我國經濟和社會發展的全局,關系到我國經濟社會的發展和社會主義和諧社會的建設,必須抓緊制定,盡快完善,切實貫徹落實。

關鍵詞:農民工;社會政策;社會保障

中圖分類號:F323.6文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0044-03

世界上最早對社會政策概念給出定義的是德國經濟學家阿道夫·瓦格納(Wagner Adelph),他認為,社會政策是運用立法和行政手段,調節財政所得和收入之間的分配不均勻問題。英國政策學家馬歇爾(T. H. Marshall, 1965 )認為,社會政策的核心包括社會保險、公共救助、健康與福利服務、住房政策,等等,并認為教育也是社會政策應該討論的范疇。用社會政策的視角分析農民工社會政策,筆者認為,農民工社會政策應當受到高度重視,不僅指社會保障與社會福利政策,而且還應包括農民工群體的基本權利和社會地位方面的內容。

一、我國當前農民工社會政策的現狀

有關農民工的社會政策的研究雖然已經引起了整個利會的高度關注,但還是存在著以下幾點不足:一是研究缺乏系統性;二是研究重制度、輕價值,以至于各項農民工社會政策之間相互矛盾,相互抵觸,難以貫徹落實;三是研究缺乏統一的政策框架和適度的超前意識,以至于政策制定總是滯后于現實的發展,或者止于“就事論事”[1],很多關于農民工的“熱點”、“難點”問題以及新出現的問題無法納入討論的視野。下面將就我國當前農民工社會政策的制定、執行情況的現狀予以分析。

1.將農民工納入城鎮職工社會保險體制的狀況分析

在國家尚未出臺專門針對農民工社會保險政策的情況下,一些地方將農民工納入城鎮職工社會保險體系;上海、大連等城市制定可針對農民工的專項保險制度。但農民工參保的積極性依然不高,各地政策未取得預期效果。以深圳市為例,自1999年起農民工參加深圳市社會養老保險的人數逐年增加,但轉退保現象也越來越突出。在轉退保的農民工中,又以退保占絕大多數。從個人短期利益角度看,農民退保能立即拿到現錢;從長遠保障角度看,養老保險沒能發揮作用[2]。對比京市7個企業(公司)進行的典型個案調查,7個企業總計有150名農民工,其中與企業簽定勞動合同的僅有30人;僅2個企業的職工參加了北京市城鎮職工社會養老保險、醫療保險和工傷保險,而且這兩個企業的農民工參保的比例也很低。

2.農民工群體在經濟領域、政治領域和社會權利領域的狀況分析

農民工群體在城市生活的經濟領域、政治領域和社會權利領域都受到排斥。農民工群體在城市的經濟領域,總是從事城市市民不愿從事的工作,往往是又臟又累的,而且與城市市民不能同工同酬,經濟領域受到極大排斥。在政治領域,農民工群體在城市的政治參與不足,導致農民工群體缺乏維護自身權益的話語權。而且我國現階段還沒有普遍形成比較完善的農民工利益訴求途徑,缺乏政府傾聽農民工心聲的有效渠道,即使在制定有關農民工的政策和制度時,他們也往往處于“失語”的狀態,聽不到他們的聲音。這種情況對農民工的權益保護極為不利[3]。對農民工群體的社會排斥表現在他們游離于各項社會福利、社會保障政策之外,無法獲得公正的國民待遇。農民工即便與城市市民在同一企業、同一崗位就業,非但不能享受同等的收入報酬,更不能享受相應的保障和福利待遇。

3.農民工群體在勞動安全保障和子女教育方面的保障狀況分析

農民工在勞資糾紛中往往處于弱勢地位,勞動安全得不到很好的保障。侵權方企業很多是“有法不依”,他們主觀上就存在侵害農民工權益的動機,為了實現利潤最大化往往不惜通過各種手段克扣、拖欠農民工工資,而法律上的漏洞和監管上的不足又進一步助長了這些企業侵害農民工權益和勞動安全保障的行為;少數侵權方企業是“有法難依”,同樣農民工的子女無法享受與城市市民同等的教育機會和受教育權利。學位有限而且學位與戶籍掛鉤,沒有戶口的人入學要繳與學校級別相應的借讀費。而這部分額外的費用使得原本收入并不高的農民工在經濟上更加處于被動的境地[4]。

二、農民工社會政策“缺位”的原因分析

1.農民工群體在城市生活中遭受社會排斥

農民工群體在城市生活中受到包括經濟、政治、社會、文化等各個領域的排斥。農民工是戶口在農村卻在城市從事非農產業的工作,雖然形式上生活在城市之內,但實質上卻是游離在城市邊緣的特殊群體。這種特殊性使他們生活在農村與城市的夾縫中。他們雖在城市工作,卻缺乏合法的城市身份,“農民工”的社會標簽深深烙印在他們的身上。這種標簽引發了城市社會對他們的歧視和排斥,從而是他們淪為城市的邊緣群體、弱勢群體。正是因為遭遇到這種社會排斥,農民工群體在城市的合法權益無法得到相應的保障,筆者認為,這是致使農民工社會政策“缺位”的根本原因。

2.農民工權益保障的貫徹執行缺乏廣度與深度

盡管目前針對農民工就業、工資、工傷醫療保險等問題出臺了許多政策措施,但是,現行的全國性的法規政策中,關于農民工權益保障條款的規定卻十分寬泛,無法從真正意義上保障農民工群體的各項權益。例如,對農民工相關權益的界定、侵害農民工權益的處罰細則等沒有做更細致的規定,實際執行過程中難以完全實現“有法可依”。即使《勞動法》、《勞動合同法》的頒布實施從一定意義上保護了農民工群體的合法利益,但在具體的實施過程中,卻難以完全做到“有法必依”。同時,法律體系不完善導致監管部門執法不力,難以完全做到“執法不嚴”;而且一些地方政府片面追求GDP,對侵害農民工權益的現象不作為,甚至部分官員以權謀私、設租、尋租,也造成農民工權益保障的“執法不嚴”,致使農民工權益保障的貫徹執行既缺乏廣度又缺乏深度,最終造成農民工社會政策形同虛設,從而導致農民工社會政策的“缺位”。

3.現有的社會保險與農民工的自身特點不符,造成農民工的參保積極性較低,也是致使農民工社會政策“缺位”的原因之一

從就業機會與收入水平看,農民工在城市勞動力市場上屬于弱勢群體,他們的工作具有不穩定性和間歇性。而社會養老保險和醫療保險均要求雇主和農民工共同承擔繳費義務,在這樣的制度安排下,雇主可以拒絕接納農民工,從而使得農民工失去就業機會。與此同時,農民工的低工資也難以承擔高昂的保險費用。從工作性質上看,農民工群體高度的流動性特征要求社會養老保險和醫療保險賬戶資金同樣具有可轉移性,但目前的社會養老保險制度難以滿足這一要求。而且目前的城鎮職工社會養老保險和醫療保險在保障程度上采取了城鎮職工和農民工差別對待的做法,農民工的待遇偏低,這與農民工較低的個人保障能力不相稱,從而也降低了農民工參保的積極性。這樣,各種原因最終導致農民工社會政策的“缺位”。

4.農民工群體的自身特點也導致了農民工社會政策的“缺位”

大多數農民工在農村還承包土地,土地的就業功能和養老觀念也降低了農民工對養老保險的需求。除此之外,農民工群體的維權意識較低,整體素質偏低,也在一定程度上導致了農民工權益保障難以完全做到“違法必究”。也就是說,農民工群體在實際的工作與生活中,根本體會不到社會政策對于其自身的好處,這對于他們來講完全是可有可無的,因而,農民工自身的素質與特點最終也導致了農民工社會政策的“缺位”。

三、建構農民工社會政策的對策建議

我國著名學者童星認為,農民工社會政策的構建受到價值理念、制度安排和社會認同三個因素的共同影響。任何一項具體政策的制定都要尋求這三者之間的平衡。舉例而言,現行的城鄉分治的戶籍制度顯然有違社會公正的價值理念,但立即廢止必然造成公共資源的短缺,導致社會關系的緊張,有損社會和諧。這就是制度安排與社會認同的約束,制度有慣性,社會各階層的認可與接受也需要時間。出于同樣的道理,農民工社會政策的制度也不能光從城市居民的自身利益出發,必須符合社會價值理念。總之,價值理念是基礎,是軟性約束;制度安排是手段,是客觀構建;社會認同是保障,是主觀構建。它們之間是“三位一體”的關系,共同構成了農民工社會政策的建構模型[5] 。

1.通過社會政策加強對農民工群體的社會保護

社會政策是指以公正為理念依據,以解決社會問題、保障社會安全、改善社會環境、增進社會福利為主要目的,以國家的立法和行政干預為主要途徑而制定和實施的一系列行為準則、法令和條例的總稱。公正的理念是社會政策的核心。社會政策旨在維護每個社會成員的基本尊嚴和基本權利。因而,農民工群體也理應受到社會政策的社會保護。對于處于游離在城市邊緣的農民工群體,通過制定以公正為理念基礎的社會政策來給予有效的社會保護,是必要的,也是有效的。

通過制定合理的就業政策,可以幫助農民工消除就業領域中的地域歧視、社會身份歧視以及同工不同酬的現象,努力實現就業機會均等和勞動回報均等,使他們共享社會發展的成果。通過在分配的手段,為農民工建立社會保險、社會救助、教育救助等福利政策,可以消除對農民工在社會權利上遭遇的制度性排斥。通過制定各種條例,是農民工群體享有基本的政治參與權,將成為全面提升農民工社會地位和生活水平的前提與基礎[6]。

社會政策以幫助弱勢群體、促進社會公正為理念基礎和奮斗目標,因此,通過完善針對農民工的社會政策,對消除農民工群體在城市遭遇的種種不公待遇,共享社會發展的成果,將具有重要的現實意義。

2.努力將農民工群體納入社會政策體系

進城農民工已經成為我國產業工人中的一部分,把進城農民工納入城鎮社會保障體制是統籌城鄉勞動力市場的體現,更是加強我國社會主義和諧社會建設的體現。但由于農民工的流動性和我國各地社保體系的不統一,這一工作既要積極又須慎重。

(1)國家加強立法保障

在法律的層面上,構建農民工社會保障是完善農民工社會政策最為重要的舉措。建立一個以社會保障基本法為龍頭、基本法和專門法并舉的社會政策體系,保障各項法律政策的貫徹與實施,維護農民工的合法權益,進而體現社會政策的公平性和公正性。

(2)政府分類分層保障

第一,建立農民工工傷保險法律制度。針對農民工流動性大的特點,目前,應出臺一部全國性的、統一的法律法規,即《工傷保險條例》。即使農民工改變工作區域也不容易中斷這種保險關系。第二,建立農民工醫療保險制度。當前,國家的經濟實力不可能承擔全部社會保障費用,因此,采取“多方籌資,多方求援”,實行國家、企業、個人三方按一定比例分擔醫療費用的辦法,使陷入貧困境地的農民工盡快擺脫貧困,重新回到工作崗位。第三,建立農民工養老保險制度。第四,建立農民工社會救援制度。其資金主要來源于政府的直接撥款和民間慈善機構的支持[7]。通過這樣分類分層的保障方式,逐步積極謹慎的將農民工群體納入社會政策的體系之內。

3.實施積極的就業政策,逐步消除對農民工群體的就業歧視,并努力構筑多元的社會解壓體系

國家和政府要努力為城市中的農民工群體開發就業崗位、提供就業服務、開展就業援助。開發就業崗位除了注重發展勞動密集型產業,發展多種所有制經濟和發展中小企業外,還要優化第三產業,為農民工群體創造更多的就業機會。這在很大程度上需要國家和政府政策的支持[8]。努力建筑多元的社會解壓體系,幫助農民工群體切實解決現實生活中的實際困難,減輕他們的生活壓力,增加他們生活的信心,促進他們與城市市民的和諧共處。

4.農民工社會政策要生存權保護與發展權保護并重

建構農民工社會政策不但要建構起農民工補償性的社會政策,如社會保障、社會福利、社會救助政策等,而且應當建構起農民工發展性的社會政策,如農民工的就業促進政策、職業培訓政策、教育公平政策等,以全面保障農民工的基本權益,真正做到生存權保護與發展權保護并重。只有這樣,才能保證建構一個健全的符合農民工自身特點的社會政策體系。

5.優化農民工權益保障的社會服務體系

(1)為農民工提供更多的援助。建立對農民工提供更多法律援助和社會救助的機制,為權益受到侵害的農民工提供法律援助和救助。在農民工中建立工會組織,用以維護農民工最基本的合法權益,使工會成為農民工融入城市生活的“助推器”。

(2)為農民工提供更多的教育培訓機會。為了提高農民工的自身素質,應當努力加強農民工的維權意識,強化用人單位對所招聘農民工的培訓責任[9],只有切實將農民工素質的提高同樣納入建構農民工社會政策的日程,農民工社會政策的真正建構才指日可待。

四、結語

伴隨著我國現代化建設的順利進行,農民工群體已成為我國現代化建設隊伍中不可缺少的一分子,隨之而來的,如何加強農民工群體的權益保障問題也提上日程。本文就如何建構適合我國國情的農民工社會政策展開探討。從展示我國當前的農民工社會政策執行現狀入手,逐步分析了當前農民工社會政策“缺位”的深層原因,在此基礎上,進一步分析了建構農民工社會政策的對策與建議,提出應當通過社會政策來加強對農民工群體的社會保護,排除社會歧視,將農民工納入社會保障體系,生存權與發展權保護并重,切實維護農民工群體在城市中的各項合法權益。