發揮地價調控作用 促進土地合理供應

閆鴻 劉文麗

摘要:土地作為一種特殊的商品,在供需方面有其特殊性,地價的上漲與下跌影響著土地的供給與需求。充分運用地價理論,通過發揮地價在土地調控中所起的作用,制定正確的經濟政策,有效地控制土地供應總量,合理配置土地資源,實現土地資源市場配置與宏觀調控的有機結合,引導消費者正確使用土地,從而達到約束使用者集約利用土地,實現社會經濟的可持續發展。

關鍵詞:地價;調控作用;土地;供應

中圖分類號:F293.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0161-02

土地是人類賴以生存和發展的空間,又是生產、生活的物質基礎和基本條件。我國人多地少,人均土地資源相對不足,隨著城市化進程的加快和人口的增加,對土地的需求也逐漸增加,只有加強土地供應調控,才能合理配置稀缺的土地資源,實現社會經濟的可持續發展。土地供應的調控手段有很多,如計劃手段、法律手段、行政手段和經濟手段等,其中,經濟手段的核心內容就是地價。

一、地價在土地調控中的作用

1990年,《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺,明確規定了土地實行有償、有限期使用制度。經過近20年的發展,我國的土地市場日臻完善,地價管理已成為土地市場的運行主線,地價在土地資源的配置中發揮了重要的杠桿和調控作用,促進了土地市場的發展,確保了土地資產的保值增值,為國民經濟的健康運行奠定了基礎。

(一)在一個完全競爭的土地市場上,土地的供給規律和需求規律與其他商品一樣,在其他條件不變的情況下,供給量與地價呈同向變動,需求量同地價呈反方向變動,即地價上升,則供給增加,需求下降;地價下降,則供給減少,需求增加。當社會經濟長期處于穩定發展狀態時,這一規律的作用比較明顯。

(二)土地是一種特殊的商品,在供需方面有其特殊性,這種特殊性表現在以下幾方面:

1.土地供給在一定范圍內遵循一般商品的供需規律,即價格上升,供給增加。但土地是一種缺乏彈性的商品,是一種稀缺的資源,其供給是有限度的,超過一定限度后,不管價格如何上漲,土地供給也不能增加。

2.在土地投機的環境中,人們有一種買漲不買跌的心理,市場經濟條件下,這一點表現得尤為突出,這時土地需求表現出的特殊性是:價格上升時,購買者增加,需求增加;價格下降時,購買者減少,需求減少。人們購買土地的目的不是為了生產、生活用,而是為了再賣出去賺更多的錢。所以,從橫向來看,價格低的土地,在一定的時期內難以再賣出好價錢,這樣的土地就沒有人買,或者買的人很少;相反,價格高昂的土地,如市中心地段,容易賣得好價錢,購買者就多。從縱向來看,當社會經濟處于高漲期,土地的價格上升,購買者卻很多;當經濟處于蕭條期,即使土地的價格下降,購買者也很少。這是不健康的投機行為,政府應靈活、及時地進行調控,促使土地市場向健康方向發展。

3.土地是生產資料性商品,即所購買的土地大多無法直接用于生產和生活消費,還必須在土地上投資,把土地轉化成最終消費品——房屋,所以,土地的供需價格最終又受制于房屋的價格。

4.土地供求關系的另一特殊形式就是經常出現有價無市,一種情況是只有土地供給價格和土地供應,沒有需求者,一般出現在房地產低迷時期,這時消費者和房地產開發商對房地產市場缺乏信心,即使土地價格不高,也無人購買;另一種情況是只有土地需求價格和土地需求,而沒有供給者。在土地供過于求或供不應求的時候,都會出現上述情況,不能實現土地的交易,我們必須對土地進行科學規劃,引導消費者正確使用土地。

二、利用地價來控制土地供應總量

政府可以通過地價、房地產價格的高低,了解市場上土地供應與需求的平衡情況,從而決定增加或減少土地供應總量。通過地價配置資源,實現土地資源市場配置與宏觀調控的有機結合。充分運用地價理論,制定正確的經濟政策,有效地控制土地供應總量,調控土地的供給與需求,從而充分發揮市場在優化配置土地資源中的作用。

(一)在地價上漲或下跌時,要認真分析其上漲和下跌的原因,了解土地市場的供求情況,針對具體情況,采取相應的對策,適時增加或減少土地供應量。

1.地價上漲的一種原因是由生產和生活需要而導致的。這種情況一般出現在經濟增長時期,政府可以適當增加土地的供應量。土地供應一定要和開發利用項目結合起來,而且開發利用項目也要和當地經濟結合起來。在經濟增長時,極容易導致土地的炒買炒賣,一些土地投機商往往故意謊報一些項目來騙取土地,或項目不利于當地經濟的發展,此時,政府就應該堅決不予供地。

2.地價上漲的另一種原因是由土地炒買炒賣而導致的。這時出現的繁榮景象是虛假的,這種高地價會給當地經濟發展帶來危害。因為一方面大量的資金會流向房地產從事倒買倒賣活動,從而影響其他經濟活動的發展;另一方面,在土地投機過程中,地方政府并沒有相應地獲得多少土地收益,大量土地收益流向非政府手中。所以,在這種情況下,政府應該審時度勢,減少土地供應,制定具體的調控政策,將對土地市場預測的相關信息進行發布,一是可減少政府在土地收益上的損失和土地的浪費,另一方面,可以對這種炒買炒賣活動降溫,起到抑制作用。因為房地產投機需要兩個因素的作用,一是資金,二是土地,兩者缺一不可。有限度地供應土地,本身就可以抑制房地產投機。

3.在地價下降時,必須減少土地供應量。一個地方的土地能否被炒起來,關鍵是看一級市場的地價與土地最終進入消費者手中的地價差額。如果這個差額很大,土地就很容易炒起來;如果這個差額小,當地的剩余資金再多,也無法炒熱。這個差額以略大于同期銀行存款利息為宜,如果這個差額等于或小于銀行存款利息,就會減少社會對房地產的投資,投資減少到一定程度,使得房屋嚴重供不應求時,房價會大幅度上漲,這樣又會拉大這個差距,差距拉大后,又會導致投機。所以,政府在出讓土地使用權時,不給土地投機提供機會,在判斷政府出讓土地使用權價格高低時,不能以絕對地價的高低為判斷標準,而應以地價的相對高低即地價差距為依據。

(二)加強地價管理,建立土地交易價格申報制度。基準地價作為政府定期公布的宏觀指導價格,是我國地價體系的核心內容,在宏觀調控和平衡一個城市的地價水平上起著舉足輕重的作用。按照規定,基準地價必須2—3年就要更新一次,而且按常規方法更新一次基準地價要半年以上時間。有些城市經濟發展迅速,城市化進程快,土地需求十分旺盛,在需求拉動下地價快速上漲,但基準地價更新速度慢,客觀上決定了基準地價不能及時反映市場地價變化水平。所以,要定期更新基準地價,建立地價指數,健全反映市場價格水平的地價體系,實行房地產成交價格申報制度,改變目前被動地收集房地產市場價格的情況。通過掌握土地交易價格,使地價更貼近市場,為制定各項政策提供更加準確的基礎數據。

(三)合理制訂土地供應計劃,要具有高度的規范性和前瞻性。首先要在兩方面做好調查研究:一是調查了解當地對各類房屋的有效需求,房地產的市場有很強的地方性,有效需求是當地的,誰也無法把房屋移到外地去賣;二是調查了解可能吸引來的投資數量,某地的市場需求情況投資者可以通過調查來掌握,因房屋建設過程的投入除了當地的資金外,還有可能是外地的資金,所以,無法掌握有多少投資。如果投資者只能了解房屋需求,而不能了解投資和供應情況,很容易造成房屋供求失衡,從而造成房屋積壓。政府相關部門應做好社會調查,掌握房屋的社會需求,提前一個時間段,制定時間表,詳細說明未來期間內土地供應規模、供應范圍,保證以平穩的價格向土地投資者供應土地。

(四)政府出讓土地要有計劃、有步驟地進行,不宜成批地、大面積地以開發區的形式出讓。每個投資者手中的資金都是有限的,所能融通的資金也是有限的。而房屋進入消費領域時,也是以零售的方式進行的,一般不可能大面積地為消費者所購買。由此看來,小宗出讓土地,是符合客觀經濟規律的。相反,大面積出讓土地有如下缺點:一是出讓的土地被加工成“半成品”時,投資商一旦無力再開發,便難以轉讓;二是大片出讓土地,會在一定程度上產生壟斷,無法真實地反映土地的出讓價格,也無法保證政府以合理的價格出讓土地。從近年房地產熱和開發區熱的地方來看,大都是以大片的土地進行出讓的,而這樣的土地現在又大都在“曬太陽”,真正有能力搞成片開發的微乎其微,所以,應嚴格控制成片開發項目。

(五)充分利用現有建設用地,對舊城中空閑、廢棄、低效利用的土地,應視不同情況以不同的價格出讓。這也是目前利用地價最能控制耕地占用速度的有效措施之一。要解決吃飯與建設的矛盾,就要認真組織開展建設用地調查評價,刺激投資者盡可能地利用能夠利用的建成區的土地,使投資者不用或盡量少用耕地,努力提高建設用地利用率。

(六)加強對劃撥土地使用權的管理,對以劃撥方式供應的土地要符合劃撥目錄的要求。不得擅自改變土地用途,對改變劃撥土地的用途或將劃撥土地轉讓時,要由土地價格評估機構進行地價評估,并收取土地出讓金或土地增值稅,嚴格制定土地供應定額,不得超占土地,對超占或閑置不用的土地收取土地使用費,通過對土地的價值管理抑制土地的浪費和投機,從而控制土地的供給總量。

利用地價來調控土地供應總量,不是不供應土地,也不是地價越高越能達到控制土地供應的目的,而是要圍繞上述原理建立一種機制,使地價在土地供需過程中能夠發揮積極作用,遏制土地粗放利用和浪費,約束使用者節約集約利用土地,使有限的土地資源得到最有效使用,緩解我國人地矛盾,實現社會經濟的可持續發展。