論“三權分立”中司法權與行政權的關系

劉 曄

摘要“三權分立”是西方資本主義國家確立政權組織形式的指導原則之一,對于我國的司法體制改革具有良好的借鑒作用。本文介紹了“三權分立”理論的歷史沿革,由孟德斯鳩的觀點引出對于司法權與行政權各自特點及相互聯系的分析,明確“三權分立”理論中兩者的關系,并且針對我國司法體制的特點進一步闡明了“三權分立”的現實意義。

關鍵詞分權制衡司法權行政權

中圖分類號:D90文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-011-02

一、“三權分立”理論的歷史沿革

“三權分立”理論的思想起源可以追溯到古羅馬時代。柏拉圖在《法律篇》中就提出了由37人組成最高委員會的行政機關,同時在四個不同等級的公民階層中選90人組成立法機構。柏拉圖的高足亞里士多德則在其著作《政治學》一書中最早提出了分權思想,即將政府的機能分為三個要素——立法機能(議事機能)、行政機能和審判機能。

100多年后,波利比阿在他的《羅馬史》中不僅把政府分成人民大會、元老院、執政官三部分,而且同時提出了三種國家權力機關之間應當互相制衡的寶貴理論。到了17世紀,英國的洛克正式提出了“三權分立”的理論,他在著作《政府論》中把國家權力劃分為立法權,執行權和對外權三部分,但是“洛克并沒有把司法權單獨劃出,而是把司法權仍歸屬于行政權。”①

相對成熟而完備的“三權分立”理論直到18世紀才由法國思想家孟德斯鳩提出。在其著名的《論法的精神》一書中,針對封建暴政的極權主義提出了立法權、行政權和司法權既相互分離又相互制衡的理論,最終成為當今資本主義國家建立的指導原則。

二、孟德斯鳩“三權分立”理論的內涵

孟德斯鳩是“三權分立”理論的集大成者,他主張立法權代表國家意志,應由人民集體享有,人民通過代表制定法律,同時將立法機關分為貴族院和眾議院,使貴族和平民可以相互制約、自我保護;行政權由君主掌控,有權制止立法機關的越權行為,通過“反對權”參加立法,但是不參與立法事項的討論;法院專掌司法權,由人民階層選舉產生,法官按照法律的規定行使權力。通過如此分配,使三種權力和三個機關互相制約、互相均衡,從而保障政治自由。

孟德斯鳩的理論貢獻主要在于明確闡述了權力制衡原理——“制約”和“均衡”是為了防止權力的濫用。“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗。”②“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手,自由便不復存在了。”“如果同一個人或是由重要的人物、貴族或平民組成的同一機關行使這三種權力,即制定法律權、執行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權,則一切便完了”。③“要防濫用權力,就必須以權力約束權力。”④因此,立法機關和行政機關相互制衡,在權力合法運用的范圍內,立法權和行政權又彼此分離,這無疑邁出了歷史上具有決定性意義的一步。

此外,明確司法獨立原則是孟德斯鳩的又一重大理論貢獻。相對于洛克的主張,孟德斯鳩的司法獨立理念非常清晰明確,他強調司法獨立是三權分立和“以權制權”的重要支柱。意味著結束封建司法專橫的局面,資產階級能從封建統治階級那里分得更多的權力,使其政治、經濟利益獲得更多保障,這對于資產本主義各國的司法制度產生了極其深遠的影響。時至今日,這一理論在防止權力濫用、確保國家機器的正常運轉方面仍具有強大的指導作用。

三、司法權與行政權的關鍵區別

依照孟德斯鳩的論述:司法權應完全獨立,由法院和陪審官按照法律規定來行使,在此過程中被告人和法官地位平等,同時司法機關不受立法機關和行政機關的干涉。行政權則由君主掌握,可以規定立法機關會議的召集時間和期限,并有權制止立法機關的越權行為,但是不參與立法事項的討論,甚至無須提出法案。

目前我國法學界的代表性觀點認為:“司法權以判斷為本質內容,是判斷權,而行政權以管理為本質內容,是管理權。”“司法判斷是針對真與假、是與非、曲與直等問題,根據特定的證據(事實)與既定的規則(法律)通過一定的程序進行認識。行政管理發生在社會生活的全過程,它不一定以爭端的存在為前提,其職責內容可以包括組織、管制、警示、命令、勸阻、服務、準許、協調等行動。”⑤由此可見司法權與行政權之間最為顯著的區別:

(一)司法權明顯的被動性

司法權包括審判權和檢察權,各級人民法院依法獨立行使審判權,各級人民檢察院獨立行使檢察權。它與行政權最主要的區別是行使的過程具有被動性,這來源于公正性這一最高的價值追求。在司法獨立的前提下,最典型的體現是以不告不理為原則,以一事不再審和不得拒絕審判為補充,適用公開審判等一系列正當程序,來保證公正性這一永恒價值的實現。司法權行使的被動性還體現在司法應遠離政治,只服從法律,從而保證司法權的行使不受可能有的政治變遷與社會動蕩的影響。

司法權行使的被動性是司法公正性的需要,司法公正性要求司法權的行使必須是被動的,而不是主動的,否則就有可能破壞司法的公正性。這種被動性的結果是司法的公開性主要體現于個案的審理之中,其作用主要是個別的和事后的,但從宏觀上說,是保護權利也好,監督或者懲治違法也罷,個案的審理對社會發展仍然具有重要的警示作用。

(二)行政權鮮明的主動性

我國的行政權來源于國家權力機關,行政機關是權力機關的執行機關,因此,行政權服務于立法權,行政權對立法權不存在所謂的“制衡”。行政權與司法權相比較,最顯明的特征是行政管理所具有的主動性,行政權的運行總是積極主動地干預人們的社會活動和個人生活,一般無需行政相對人的意思表示。

與司法權相反,人們普遍認為,行政機關不能對違法行為聽之任之,對公民權益遭受侵害視而不見。對于社會福利水平的提高,人民生活水平的改善,社會環境的治理,以及各種災害的預防和消除,綜合國力的增強,政府均負有不可推卸的責任。眾所周知,在傳統體制下,政府一直扮演著“全能”的角色,行政管理幾乎無所不在、無所不包,以至于行政權對社會的直接干預越來越多,即使是嚴格實行三權分立的國家,行政權的行使也呈現擴張的趨勢。然而與這種發展趨勢聯系最為密切的是,人們既要求行政機關提供積極、有效的服務和良好的福利,又要求對行政權力的擴大進行有效監督,以及對行政權力侵犯公民權利的情形實施完備的法律救濟。因此,以權力制約權力,以司法權制衡行政權也就逐漸成為歷史發展之必然趨勢。

四、司法權與行政權的聯系

(一)司法權制約行政權

司法權尤其是審判權的行使要經過嚴格的程序、強有力的監督,而行政權的行使程序相對寬松一些,同時法律規定行政權必須依照正當程序接受司法權的監督,從這個意義上說,司法權在一定程度上優先于行政權,并且能夠較為有效的制約行政權。

司法權的表現形式主要有民事判決、民事裁定、民事調解、刑事判決、刑事裁定、刑事附帶民事訴訟、行政判決、行政裁定、國家賠償等。行政權表現形式則有行政許可、行政處罰、行政指導等。在司法實踐中,司法權對于行政權的合理制約表現在,司法權一旦進入程序,與此相關的行政權的行使應立即受到該司法權的約束,否則便是無效行政行為。司法行為一旦做出,就不能出現與其相悖的行政行為,對抗性的行政行為一律歸于無效。反映在現實中就是指行政機關不得做出與司法行為不一致的行政行為。舉例說明:甲、乙兩公司發生債務糾紛,法院通過民事調解程序將甲公司的辦公用車作為償還其債務的標的,于是乙公司就依法取得了該車的所有權,但是后來某工商行政管理局卻以該車系走私物品為名,作出沒收的處罰決定。此案就是典型的行政權對抗司法權的情形,人民法院的民事調解是司法行為,即使該調解是錯誤的,也只能通過審判監督程序予以糾正。司法行為在被依法撤銷之前,任何行政機關均無權做出否定法院裁判的行政行為,因此某工商行政管理局作出的處罰決定是行政權對抗司法權的行為,這種行政行為沒有法律依據,依法應當予以撤銷。司法權具有優先性,一旦進入法定程序可以依法獨立行使,不受行政權的影響,此時行政權的行使應當立即中止,否則就可能會因權力濫用而產生無效行為。

實踐中還有另外一種情形:在行政行為做出之后,司法權才進入程序。司法權的介入可以是民事審判、刑事審判或是行政審判。在這種情況下,民事審判和刑事審判均不能直接制約行政權,具體說是指在行政行為做出之后才進入程序的民事審判和刑事審判不能作出與已經生效的行政行為相悖的裁判。然而,依照《行政訴訟法》的相關規定,行政審判是對被訴具體行政行為的合法性進行審查,雖然要同時受到管轄權、起訴期限、起訴主體等方面的限制,但是行政審判可以有條件的作出與具體行政行為不一致的裁判。也就是說,司法權此時仍然可以發揮制約行政權的作用。

(二)行政權超越司法權

現代法治國家遵循“依法行政”、“越權無效”的原則,即:行政權的行使不得超越司法權。但在實踐中,行政權超越司法權的現象卻屢見不鮮,最明顯的例子多存在于行政強制執行方面。行政機關為了實現對社會的有效管理,保證行政法規、規章條例的貫徹執行,在一定范圍內擁有強制執行權。但是行政機關執行的范圍、方式和程序都必須嚴格依照法律規定,是有所限制的,大多數行政機關均無權直接針對被執行人的人身和財產進行強制性措施。對于行政機關有權范圍內的強制執行,既可以申請人民法院執行,也可以依法自行執行;而對于禁止行政機關強制執行的內容,則必須申請人民法院依法強制執行,否則,行政機關的執行行為將構成超越職權的違法行為。然而現實中,行政機關違法采取強制執行措施的情況時有發生,甚至具有相當的普遍性,導致個別地方的人民法院對行政機關超越職權違反法律的行為聽之任之。

再者,行政機關特別是公安機關插手解決經濟糾紛是行政權的行使超越司法權的又一表現形式。公安機關以涉嫌“詐騙”、“走私”為借口,將本應屬于人民法院解決的經濟糾紛納入刑事偵查的范圍,對當事人采取查封、扣押、變賣或關押等方式,以刑事偵查之名,行替人要債之實,從中獲取經濟利益。雖然名義上是在辦理刑事偵查案件,但是一方面缺少的合法的立案手續,同時也沒有確鑿充分的犯罪證據,所謂的偵查行為完全圍繞著相關財產的占有與流轉展開。如此看來,公安機關實際上是濫用了手中的行政權力來替代人民法院用以定紛止爭的司法權。為了解決這個棘手的問題,目前司法實踐中已經將公安機關的行為作為具體行政行為看待,從而將其納入行政訴訟的受案范圍予以約束。

五、明確司法權與行政權關系的現實意義

目前,我國的司法制度還沒有完全建立在與行政制度相區分的基礎上。如果把司法權與行政權在執行法律、實施專政、綜合治理等方面的共同性進一步盲目擴大,則看到的只能是兩者簡單意義上的分工關系,并不能從根本上區分它們的職能特性,這將會加劇司法權行政化、行政權不能得到有效制約的現實狀況。隨著市場經濟體制的確立,依法治國進程的穩步推進,在我國建立一種權力制衡機制來控制行政權越軌、規范行政權運行已經成為當前社會和諧發展過程中亟待解決的一個重要課題。“它山之石,可以攻玉”,借鑒“三權分立”理論中分權制衡的思想,明確司法權與行政權的相互關系,吸取以司法權制衡行政權的成功舉措,順應法治國家的發展理念,及時確立司法權的獨立地位,樹立法律至高無上的權威,以此達到抑制行政權過度膨脹的目的,將不失為一項明智之舉。