論行政訴訟的根本目的及其體現

王 璞

摘要目的研究是構建一個理論或制度最為重要的基礎,目的研究的重要性同樣體現在對行政訴訟制度的研究中。只有在行政訴訟目的的指導下,行政訴訟法律條文的設計,行政訴訟具體制度的實施才有了明確的方向。我國現行的行政訴訟制度,正是由于對行政訴訟目的的認識錯位,造成了在具體的制度設計上相互沖突,從而喪失了對民眾權益的維護,甚至犧牲了公民的基本權益。因此定位行政訴訟的根本目的,成為行政訴訟制度的基點所在。

關鍵詞行政訴訟目的保障權利監督行政

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-013-02

我國《行政訴訟法》中規定:“為保證人民法院正確,及時審理行政案件,保護公民,法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使行政職權,根據憲法制定本法。” 可見,我國行政訴訟法的目的有三點:保證法院正確,及時審理行政案件,保護公民,法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使職權。

我國學者現階段探討行政訴訟目的的觀點主要有單一目的說、雙重目的說、三重目的說。單一目的說,即指行政訴訟的唯一目的就在于維護公民、法人或者其他組織的合法權益。雙重目的說,即指行政訴訟既要維護公民、法人或者其他組織的合法權益,又要保障行政機關依法行使職權,二者應當是統一的。三重目的說指行政訴訟的目的除了維護公民、法人或者其他組織的合法權益,保障行政機關依法行使行政職權外,還要保障法院正確、及時審理行政案件。我國現行《行政訴訟法》在立法的價值追求上基本上采納了三重目的說,其試圖在行政機關,司法權力、行政權力和行政相對人合法權益之間尋求平衡,這也確實在不同程度上滿足了司法權、行政權和行政相對人對行政訴訟法的期求。但是,這種看似平衡的立法,在一定程度上弱化了行政訴訟法的應有價值。

現階段,我國對行政訴訟目的理論的研究成果趨向于兩目的說,即保障監督說。在兩目的說中,兩者是一種并列的關系,并沒有在具體的劃分層次。在發生沖突時,就對執法者如何正確衡量,實現公正判決帶來了困惑。本文從具體的行政訴訟活動中,結合正反兩個方面,論述行政訴訟根本目的的內涵,從而得出行政訴訟的根本目的——保障公民的權益。

一、監督說在行政訴訟中的局限性

(一)監督行政權在行政訴訟制度中的附屬地位

《行政訴訟法》是我國司法審查制度的最直接的法律依據,在公民權利遭到行政機關的侵犯時,使公民有通過法院的審判活動獲得救濟的權利,這是行政訴訟制度得以存在的制度根據。但是我國的司法審查并不是西方國家意義上的司法審查,我國司法權對行政權不是真正的制約,而僅限于監督的層面,這一方面是我國政治體制的特殊性體現,另一方面,我國實踐中所謂的監督也僅僅限于對有限的行政行為進行監督,并不是全方位的監督,這也是由我國的歷史和國情造成的。盡管制度的操作實現方式上,各國都有其獨特之處,但是從產生的源泉上看,監督制約是由于權力分立和制衡的需要,而權力的分立則是源于對公民權利的保障,這也是毋庸置疑的。可見,無論從法治,憲政的角度,還是從權力分立的角度,行政訴訟這種制度,代表了權力制衡和制約,其所要實現的監督必須要以保障民眾的權利和自由為宗旨,否則權力制約無從談起。在行政訴訟中,司法機關監督權的行使是權力制衡的產物,也是為了保障公民權利和自由的途徑。因此,保障民眾權益是一個更高價值層次的體現和要求。

(二)監督說與我國現實國情的沖突

從我國的國情來看,我國還處于一個發展完善階段。行政權力的強大和公民訴訟意識的薄弱是最基本國情。因此將對相對權利的救濟作為行政訴訟法的根本目的,在我國很有現實的針對意義。同時,對行政行為的監督,是全方位多層次的,不僅有立法機關和行政機關的監督,還有社會輿論等的約束,既有他律性監督,又有自律性監督。因此,我們不應該讓行政訴訟附帶過多的“目的”,那樣反而容易削弱每一個目的實現的力度和機會。

(三)在司法審判活動中,監督目的難以實現

在行政訴訟活動中,行政機關面對訴訟后,最常見的就是改變原具體行政行為。對行政機關的這種做法,法院也給與了一定程度的默認。如果被告改變原具體行政行為或履行法定職責,并經原告同意,法院裁定后可以準許。這也是現行行政訴訟撤訴最常見的體現。

對于行政機關改變具體行政行為,而一些當事人不撤訴的現象,法律也滿足了當事人這種為了討個說法的的強烈愿望,在司法解釋第50條第三款做出了一下規定,“被告改變原具體行政行為,原告不撤訴,人民法院經審查認為原具體行政行為違法的,應當作出確認其違法的判決;認為原具體行政行為合法的,應當判決駁回原告的訴訟請求。”這里就會出現一種不可避免的現象,如果法院判決原具體行政行為合法,那么,被告后來因改變而作出的后具體行政行為可能是違法的,至少是與原具體行政行為相沖突的。在法院對原具體行政行為進行審查的這段過程,如果后作出的具體行政行為對當事人的權益造成了侵犯,原告當然可以另行起訴;但是如果這種行為尚沒有侵犯當事人的權益,等到法院作出原具體行政行為合法的判決之后,這種錯誤或者違法的后具體行政行為的地位應該如何看待?依照不告不理的原則,法院很難對這種行為敞開審查的大門,于是,在法院作出了原具體行政行為合法的判決后,這種“后行政行為”也就不了了之了。如果是從監督說的角度來看,這種放縱違法行政行為的現象卻無法得到監督,監督說的操作不能說不讓人大失所望。

在我國行政訴訟制度中,最明確的賦予法院對行政機關的監督權,表現在行政訴訟法第56條的規定,法院認為行政人員違反政紀或犯罪時有權交付其他機關處理。至于對具體行政行為的監督,從二審的全面審查等方面也有體現。但是畢竟司法權與行政權的界限嚴明,在訴訟過程中,法院也不能更多的干涉行政權的行使,這就使得法院的監督顯得力不從心,蒼白無力。例如《解釋》第60條規定:“人民法院判決被告重新作出具體行政行為,如不及時重新作出具體行政行為,將會給國家利益,公共利益或者當事人利益造成損失的,可以限定重新作出具體行政行為的期限。”我們首先不去討論這種法條規定是否打破了司法權和行政權的界限,從監督說上看,看似賦予了法院更加強大的監督權,實際卻不然。首先,如何界定當事人利益造成損失?違法行政行為本身就是對當事人利益的一種侵害,依照這樣的解釋,只要有行政訴訟,就存在法院的這種監督。另一方面,法院可以限定被告作出具體行政行為的期限,但是在法條中卻沒有給出明確的規定,在實際操作中,這種期限也成為了遙遙無期的等待。

從以上兩個具體法條的操作中,我們看到了監督說的實現在實際操作中困難重重。

二、保障說指導行政訴訟活動的有序進行

(一)從行政訴訟的啟動上

在行政訴訟活動中,有權提起訴訟從而啟動行政訴訟程序的只能是行政管理相對人,而被訴的行政機關始終處于消極被動的地位,既不能積極主動地提起行政訴訟,也不能在原告已經提起的訴訟過程中提起反訴。雖然法院在當事人順利啟動行政訴訟程序后,就要對行政機關的具體行政行為進行合法性審查而這種審查正是體現了司法機關對行政權的監督,但是這里有一個重要的前提,即法院監督權的行使是源于當事人對違法行政行為的控訴。因此,行政訴訟中的這種監督只是它保障當事人訴權的一種附帶效應。行政訴訟運作過程和訴訟結果對行政權力產生的“監督”效果,只是人民法院運用行政訴訟的法定程序,追求“保護公民、法人和其他組織的合法權益”這一價值目標過程中產生的客觀結果。這種監督效果的實現,完全是源于當事人為了保護自身權益這一最終目的。

(二)確認判決對權益保障的維護

在行政訴訟中對確認判決的承認,體現了立法者對行政糾紛解決認識的新的認識。例如在訴訟過程中,被告改變原具體行政行為,即使原告對改變后的具體行政行為或撤銷原具體行政行為沒有異議,但是對于曾經存在的原違法具體行政行為確有著“討個說法”的強烈愿望。確認判決正是給了原告一個說法,促使行政糾紛的徹底解決。確認判決的實現,給相對人帶來的莫大的安慰,有利于合作性執法環境的形成。豍正所謂:“法律如果只能制止肉體上的侵害是遠遠不夠的,必須能夠在更廣泛而崇高的意義上守護公民的心靈上的安寧。”豎

三、現行行政訴訟制度對保障民眾權益的不足

正是由于對行政訴訟目的的認識不統一,立法者在制度的構建上,也難免會造成對民眾權益保障的缺失甚至侵害,這在現行的行政訴訟制度的操作中也有明顯的體現。

(一)原告舉證責任的擴大

為了保障行政當事人的權益,行政訴訟將舉證責任的承擔交給了行政機關,原告僅在一些特殊的情況下,承擔一定的舉證責任。例如《證據若干規定》第4條,第5條規定了原告應當承擔舉證責任的情況。其中對被告的不作為案件,原告應當提供在行政程序中曾經提出申請的證據材料。讓相對弱勢的當事人從不作為的行為中找證據,其難度可想而知。這就使大量的行政訴訟案件被拒之門外,使被侵害人的訴權與合法權益得不到法律救濟與保護。

(二)再起訴的不公正處理

《行政訴訟解釋》第44條規定:對“以撤回起訴,無正當理由再行起訴的”不予受理或駁回起訴。相比較民事訴訟的撤訴,當事人只要在訴訟期間內均可以再行起訴,維護自己的權益。而行政訴訟作出這樣的規定顯失公正。首先,由于行政訴訟被告的特殊性,使得當事人起訴行政機關時本來就有一定的難度,當事人可以說也是鼓足勇氣。在被告優勢地位的威懾下,非正常撤訴現象就已經十分明顯,當事人在一些非正常因素消失后堅持再行起訴,是公民不畏強權,追求正義的最直接表現,但是法律卻設置了這樣的一個屏障,讓當事人再次望而卻步。其次,何謂正當理由?當事人認為自己的權益受到違法行政行為的侵犯,就可以提起行政訴訟,如果這可以被認為是正當理由,那么這樣的限制又有何種意義?

(三)公益訴訟的缺失

在我國的行政訴訟的現實操作上,公益訴訟始終不能走進人們的生活。涉及到公共利益受損時,由誰來作為公共利益的代表者而發起公益訴訟?法官在審判這類案件時,以什么標準來判斷公共利益的構成?這些在我國行政訴訟法中均缺乏規定,各種相關制度也較少涉及。它們都是行政訴訟目的問題下可能的衍生問題。

筆者并不否認行政訴訟兩種目的的提出,只是認為將這兩種目的并駕齊驅,放在同樣的認識層次上,是對權力分立和制衡理論的錯位理解,因此對這兩種目的,應該對其排序分列。本文認為,現在我國的行政訴訟法的目的應該以相對人權利的保障為重,對行政行為的監督,是行政訴訟法所不能勝任的。因此,行政訴訟目的只有唯一一個即“保障公民,法人和其他組織的合法權益”,這也可以說是行政訴訟的根本目的,而對于監督行政機關行使職權這一目的,可以看做行政訴訟的直接目的。

相對于民事訴訟,刑事訴訟而言,行政訴訟產生比較晚,對其中的一些制度理念的理解和研究也多是建立在對其他兩大訴訟的認識和借鑒上,特別是受民事訴訟理論及理念的影響至深。真正對行政訴訟“另眼相看”,也是近幾年的熱點和焦點。行政訴訟的目的是整個行政訴訟制度,這一金字塔的最頂端,是最基本的理論制度,而加強基礎理論的研究,一方面它會為整個行政訴訟法學理論研究指明方向;另一方面又為具體制度的研究提供堅實的理論基礎。正是在目的論的解釋下,才讓人們看到具體的不同的行政訴訟審判原則,不同的訴訟程序設計,不同訴訟模式和判決方式等等。現階段,對我國行政訴訟的目的模式還存在著爭議,但這種曲折的歷程,則真實反映了我國行政訴訟法學研究的點滴成長和進步。