我國行政強制基本原則之取舍

王紅君

摘要行政強制基本原則是行政強制立法的基礎,關于行政強制基本原則的取舍,很多學者都對其進行了不同的界定,至今未有定論。本文從國外行政強制基本原則的分析出發,并針對我國實際情況,進行了初步的分析探討,對行政強制的基本原則進行了新的界定,以期拋磚引玉,推動行政強制法的研究和實踐。

關鍵詞行政強制正當程序法定原則比例原則救濟原則

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-051-02

行政強制的基本原則,是行政強制法基本精神的體現。它不僅貫穿于整個行政強制理論之中,而且對所有的行政強制行為都起著統領和指導作用。所以,對行政強制基本原則的深入研究無疑具有不容忽視的重大意義。

一、國外行政強制基本原則之考察

只要存在行政強制的國家,行政強制的基本原則都是必不可少的。在國外,很多國家的行政強制法中都有關于行政強制基本原則的規定。比如,瑞士聯邦行政程序法、奧地利行政程序法規定了比例原則;德國行政執行法規定了適當原則、最小損害當事人原則等等。筆者以英國、奧地利、西班牙的行政強制制度為例,對國外行政強制的基本原則作一簡要分析。

(一)英國行政強制的基本原則

1.正當程序原則

在英國,行政機關執行行政強制措施必須遵守正當程序原則,否則授權該行為的命令將被法院以無效撤銷,而且該行為也會被認定為非法的越權行為。如果該行為造成了當事人合法權益的損害,行政機關還將承擔一定的行政賠償責任。

行政機關遵守正當程序原則主要表現在兩個方面:首先,行政機關授權進行某項行政強制措施命令(如調查令、搜查令)時,內容必須具體。其次,行政強制措施必須在具體的授權事項范圍內進行。豍

2.自然公正原則

除正當程序原則外,行政機關在行政強制過程還應遵守自然公正原則。行政機關在執行行政強制措施時,行政相對人有權了解相應的根據和理由。此外,當事人還能為自己的行為辯護。而行政強制措施的執行機關必須聽取當事人的抗辯,并如實回答采取該措施的合法根據。

如果行政機關實施的行政強制措施違法,侵害了當事人的合法權益,當事人可以根據法律提出上訴,并且可以申請包括禁令、宣告令、人身保護令等等在內的一切權利救濟;豎行政強制措施已經執行完畢的,當事人可以請求行政機關進行行政賠償。

(二)奧地利行政強制的基本原則

1.最輕微原則

根據奧地利《行政強制執行法》的規定,“執行官署行使強制權力,應注意以最輕微之方法達到強制執行目的之原則”。這里的“最輕微原則”,實際上是“比例原則”的邏輯延伸。也即是說,在所有能達到某一行政目的之方法中,行政機關應選擇對相對人利益影響最小的方法。

2.最低限度原則

該原則是指,“金錢給付之強制,以不影響受執行人最低限度之生活,及不妨害法定贍養義務之履行者為限”。在執行義務時,行政機關必須留給強制義務人適當的生活費用;如義務人是法人或組織,則不得執行該法人或組織維持生產所必須的生產資料與辦公用品。很顯然,它體現了現代行政法的人道主義精神。豐

(三)西班牙行政強制的基本原則

1.決定在先,執行在后原則豑

西班牙《新行政程序法》第93條第1款、第2款規定:“在沒有做出作為其法律依據的裁決前,公共行政機關不得開始任何限制個人權利的執行裁決的實際行動。”否則,行政機關的行政強制將被禁止。而且,行政機關還必須將裁決通知到有關個人。這樣,被執行人的合法權益以及裁決的合法性和有效性得到了充分保障,從而為以后的強制執行奠定了良好的基礎。

2.立即執行原則

根據西班牙《新行政程序法》第94條規定,“受行政約束的公共行政機關的行為應正確執行,但第111條和第138條規定的情形、某項法規作相反規定或需要上級同意或批準的情形不在此限。”第111條和第138條規定的情形是指該行政行為對裁決的執行,可能造成不能或難以補救的損害時,應立即終止該行政行為的執行,而且對于作為強制執行依據的裁決,該程序法還嚴格限制了它的內容形式。豒

3.比例原則

西班牙《新行政程序法》第96條第1款規定“公共行政機關進行行政強制必須遵守比例原則”,第2款規定“如有多種可以接受的執行手段,則應選擇其中對個人自由限制較少的一種”。

二、我國行政強制基本原則之取舍

關于我國行政強制的基本原則,學者們的看法不一,但基本含義卻大致相同。比如,應松年教授歸結為以下四種原則:法定原則;適當原則,又稱為比例原則、禁止過分原則、最小損害原則等等;說服教育與行政強制相結合的原則;救濟原則。豓信春鷹教授則認為,行政強制原則應該包括:依法強制的原則;比例原則,也稱為最小損失原則;效率與權利保障兼顧原則;救濟原則。此外,胡建淼教授概括為:法定原則;適當原則;自我履行原則;禁止夜間執行原則;法律救濟原則。豔

筆者認為,我國行政強制基本原則的確定應滿足兩方面的條件:一是必須與行政法的基本原則相統一,而且要借鑒國外行政強制理論的經驗;二是充分考慮我國的國情與文化背景,符合我國的實際情況。鑒于以上考慮,我國行政強制的基本原則可概括為:

(一)行政強制法定原則

行政強制法定原則是行政合法性原則在行政強制領域的邏輯延伸。行政合法性原則是行政法的基本原則,它要求一切行政行為都應依法行使,并受法律的約束。行政強制豖,作為一項干預行政,理應符合行政強制法定原則。這里的“法”,應作廣義的解釋,不僅指立法機關制定的法律,還應包括國務院制定的行政法規,但決不應包括地方性法規、規章等其他法律法規。

長期以來,我國傳統的行政特權思想比較嚴重。由于沒有對行政強制作出統一規定,我國行政強制的設定權不明確,導致行政強制措施不但可以由法律創設,而且法規、規章甚至政府部門內部文件都可以設定。更嚴重的是,有的行政主體在沒有法律、法規規定的情況下,自行對行政相對人采取行政強制措施。此外,有的行政主體為了實現行政管理的目的,自己給自己創設行政強制手段。這些現象的存在,嚴重侵犯了公民的基本人權。因此,行政強制法制定的主要目的在于限權,而不是保障行政主體的行政強制權,行政強制法定原則應作為行政強制的首要原則。也就是說,沒有法律和行政法規的依據,或者不遵守行政強制法所規定的法定程序,行政強制行為既是無效的。

值得注意的是,行政強制法定原則應注意兩方面問題:1、行政強制法定原則的核心是法律保留原則。行政合法性原則包括法律優位原則和法律保留原則。無論是行政強制執行還是行政強制措施,都是行政主體采取國家實力行為直接影響公民的合法權益,是一種典型的干預行政,理應遵守法律保留原則。豗2、行政強制法定原則不僅包括設定權法定,還應包括主體法定、手段法定、程序法定、對象法定等方面。豘

(二)正當程序原則

在西方國家,正當程序原則是行政法的基本原則。在英國體現為“自然正義”原則,豙在美國則相當于行政法中的“正當法律程序”原則。豛正當程序原則,是指行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為,必須遵循正當法律程序,包括事先告知相對人,向相對人說明行為的根據、理由,聽取相對人的陳述、申辯,事后為相對人提供相應的救濟程序等。

行政強制,作為一種直接影響公民、法人等行政相對人合法權益的行為,理應遵循正當程序原則。在我國,正當程序原則應當體現在各項行政強制程序中,比如事先告誡、進行督促、重大案件聽證、公告履行期限、公布履行時間地點、公開收費數額等等。

(三)自我履行與行政強制相結合原則

現代民主觀念認為,人民是國家權利的惟一合法來源,沒有被統治者的同意,任何國家權力的行使都是不合法的。豞行政相對人不再是行政管理中的客體,而成為了行政管理中的主體。行政管理不能簡單地把國家意志單方面地強加于行政相對人,而是要尊重并體現行政相對人的意志。這就要求行政主體在行政強制中必須貫徹行政相對人的主體地位和行政合作精神,盡量讓相對人自覺履行行政義務,在萬不得已的情況下才可以實施行政強制。

當然,這一原則并不是要求行政主體面對行政相對人的消極履行無所作為,而是要求其采取積極行為以適當的方式(比如行政指導)促使相對人自覺履行。并且,經過行政指導、充分告誡等行政程序后行政相對人仍然不履行義務的,行政主體必須采取行政強制方式以保證行政管理目的的實現。

(四)比例原則

德國行政法鼻祖奧托·麥耶在《德國行政法》一書中指出,行政權追求公益應由凌駕私益的優越性,但行政權對公民的侵權必須符合目的性,并采取最小侵害之方法,這就是“比例原則”。豟國內外很多學者都把比例原則看作是一項非常重要的行政法原則。比如,奧托·麥耶譽其為行政法中的“皇冠原則”,臺灣學者陳新民稱其為行政法中之“帝王條款”。豠作為一項重要的行政法原則,任何行政行為都應遵守,當然行政強制也不應例外。

行政強制中的比例原則,指行政強制除要有法律規定外,還必須選擇以最小損害行政相對人的方式進行。就實體而言,行政機關依法實施行政強制,應當以實現行政強制之目的為限。就程序而言,行政主體所采取強制手段與要達到的行政目的之間要有合理的對應關系。

(五)法律救濟原則

有權利必有救濟。行政主體實施行政強制對行政相對人的人身權利和財產權利進行限制或處分,在很大程度上可能產生違法行為,比如主體違法、程序違法、超越權限等。這樣就很容易對公民法人或者其他組織的合法權益造成損害,因此必須有相應的法律途徑予以救濟。在依法治國成為我們實踐追求的今天,理應高舉正當程序旗幟,在行政強制領域確立法律救濟原則,只有這樣行政相對人的權益才會得以保障。

行政強制中的法律救濟,一般包括行政救濟和法律救濟。如果行政相對人認為行政強制行為違法,可以依法向有關機關(行政機關或者人民法院)提出保護,并可以依法請求獲得賠償。