對建立我國行政調解制度的思考

范志存 于 芳

摘要行政法第50條實質上確立了我國的行政訴訟不適用調解制度,但是調解行為卻在司法實踐中大量存在。本文建議對目前的撤訴制度進行改造,吸收其合理內核建立行政調解制度。但是在制度的建構上應該強調確立行政調解的有限性原則,并做好其它配套工作。

關鍵詞行政調解撤訴建構有限性

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-069-01

一、建立行政訴訟調解制度的理論基礎

(一)公權力理論的發展

在行政法理論和實踐飛速發展的當代中國,行政訴訟中不適用調解這一原則并非不可動搖的。由原來的威權國家公權力至上逐漸向帶有協商、合作精神的公權力過渡,建立服務型政府和合作型政府也已經成為現代行政法上很先進的人文理念。在行政訴訟領域如何貫徹依法行政理念、服務與合作理念,如何充分保障行政相對人的程序性權利、調動行政相對人積極參與解決行政爭議的積極性等問題就擺在了理論界與實務界面前,而行政訴訟調解制度就為我們提供了一個良好的解決問題的思路。

(二)契約理念在行政法的引入

將契約理念引入行政訴訟過程,契約理念中所包含中的自由、平等、互利等觀念,能夠使訴訟的過程處于相對穩定和確定的狀態,增加訴訟結果的理性和效益,克服訴訟過程中可能出現的風險,擺脫訴訟結果的不確定性。訴訟調解制度的出現,正是這種契約理念在行政訴訟領域中的重要反映,契約文化及其所代表的自由、平等觀念也為行政訴訟調解制度的運行提供外在的觀念環境。

(三)域外經驗

德國行政法明文規定可以進行有限度的協商。《德國行政法院法》第87條規定:“審判長或其指定之法官,為使爭訴盡可能一次言詞辯論終結,于言辭辯論前有權為必要之命令。其有權試行參與人為爭訟之善意解決之和解。”我國臺灣行政訴訟中,1998年修正的臺灣《行政訴訟法》中對行政訴訟中的“和解”制度進行了規定。同時,美英等國家的司法審查制度中協商自治規則的有效運用對我國行政訴訟建立調解制度同樣具有直接的參考和借鑒價值。我國加入WTO后,行政審判具有了更強的外向性,借鑒其他國家或我國臺灣地區的解決爭端機制實在是無可回避的出路。

二、構建我國行政訴訟調解的制度設想

在行政訴訟中引入調解,改革者不僅必須具有現實主義態度和超越形式主義法治的理論勇氣,而且必須構建一套相對可行的體系對之加以保障。

(一)嚴格界定適用范圍

首先要強調在行政訴訟中適用調解的范圍應當是有限的,不能實行民事訴訟中那種完全調解制度,而只能實行有限調解制度。適用范圍應明確界定。

第一,因行政主體的非強制行政行為引起的行政爭議。在非強制性行政行為中,行政相對人有進行判斷并進而作出是否服從的選擇自由,若相對人不服從,行政主體不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。該行政行為實現是以相對方的認同為前提。

第二,因行政主體行使自由裁量權作出的行政行為而引起的行政爭議。在這種爭議中,法院在行政主體的自由裁量權范圍內進行調解,行政主體改變其不合理的行政行為,使其行政更趨科學、合理,符合行政訴訟的根本目的。

第三,因行政賠償和行政補償引起的行政爭議。行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規定,因此對行政補償案件同樣應可以適用調解。

(二)當事人啟動原則

為了更好的保護相對人的合法權益,杜絕個別法官或行政主體以權壓制相對人,強迫相對人達成調解,調解應當由當事人的申請啟動,法官無權自行啟動行政訴訟的調解,確保在合意形成的整個過程中,當事人的意愿得到尊重,當事人成為合意的真正決定者。

(三)程序要求

第一,調解的次數與時間應該有所限制。為防止案件久調不決,以拖壓調,應對調解的次數作出限制。為了與調解的階段相協調,調解的次數不應超過兩次。

第二,賦予調解協議的法律效力。經法官審查后確認的合法的調解協議,其效力主要有兩部分:一是終結訴訟的效力;二是與判決有同等的效力,即包括形式上的確定力與實質上的確定力。即,指當事人不得以上訴的方法,請求將判決廢棄或變更;訴訟標的在確定的終局判決中經裁判后,除法律另有規定外,當事人不得就該法律關系再行起訴。調解書具有與判決書同等的法律效力,一方不履行的,對方可申請人民法院強制執行。

(四)法官在調解中的地位與作用

法官在行政訴訟調解中的職權作用應當限于以下幾個方面。

第一,提供調解環境。在當事人符合調解要件的前提下,適時為雙方提供協商、對話的機會和場合,提供平等對話的平臺,起中介、溝通作用。如果雙方在訴訟過程中產生情緒上的對立,法官應當緩和氣氛,引導雙方在自愿基礎上進入協商過程,幫助當事人恢復對話。

第二,控制調解進程。法官在調解過程中應當了解爭執的真相,指導雙方當事人集中地對爭議的問題按時提交訴辯理由和證據,幫助雙方當事人歸納爭議的焦點和分歧,對相關的法律、政策及調解方案作出解釋。

第三,審查調解協議。雙方達成調解協議后,需要雙方當事人對法院進行相一致的陳述, 由法院對調解協議的合法性進行審查。但此處的“合法性”并非嚴格的實體合法性,而是只要不違反相關法律的禁止性規定,即應認為其合法。

行政訴訟有限調解制度是一個結構復雜的司法程序系統,其實行和運轉須以宏觀制度設計和微觀技術運作的共同支持與配合為前提,因此還要需要立法者與最高司法機關的通盤考慮與恰當安排。