論構建審調分離下的人民調解制度

陳曉暉

摘要我國民事訴訟法規定了審判和法院司法調解兩種獨立制度,因其程序內部的不當,引發了學者對司法調解制度存廢的爭論。立法者有必要通過審調分離的制度改革,構建起一個以人民調解委員會為主導的訴訟外人民調解制度,以滿足由剛性判決來塑造我國民事審判方式的基本性格特征和當事人對可替代糾紛調處方式的程序性權利的需要。

關鍵詞司法調解審調分離人民調解聯調委

中圖分類號:D926.2文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-161-02

筆者結合在上海市虹口區歐陽路街道司法所工作實際,對法院的司法調解制度及現行的人民調解制度進行了近2年的調研,提出在審調分離的構架下建立人民調解制度的構想。

一、制度由來

(一)調解制度的歷史回顧

調解作為中國傳統法文化資源,是中華法系的基本標志。早在西周的銅器銘文中已有記載,并逐漸形成一個多元化的糾紛解決機制。調解在古代不僅是民間的血緣、地緣組織解決其內部糾紛的主要手段,在官方衙門的公堂上,它也是與審判和判決密不可分的解紛方式。在實際的糾紛解決中官府調解和民間調解往往相互配合,形成互動,如清代的民間調判制度。

近代調解制度的雛形孕育于第一次國內革命戰爭時期的農民運動,在第二次國內革命戰爭時期,得到進一步發展,但該階段是以基層政府調解為主,仍系訴訟外的人民調解的范疇。

調解在抗日戰爭時期的革命根據地發展到了一個新的階段,并形成制度化的系統,成為當時糾紛解決的主要方式。這一階段的調解不僅包括民間自行調解,群眾團體調解和政府調解幾種訴訟外調解的形式,而且出現了司法調解,并發展為著名的“馬錫五審判方式”。

由此,以“馬錫五審判方式”為代表的民事訴訟制度與各種形式的調解并存的局面形成。

(二)調解的制度分野與立法演變

我國先后通過一系列法律,法規的制定和修改,確立了人民調解制度和訴訟調解制度。我國民訴法第16條規定,人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院的指導下,調解民間糾紛的群眾性組織。人民調解委員會調解民間糾紛,如有違背法律的,人民法院應當予以糾正。這就從法律上肯定了基層法院對人民調解委員會的業務指導和監督。

建國后,國家對人民調解進行了一系列的立法活動,從1954年的政務院頒布的《人民調解委員會組織通則》到1989年國務院通過的《人民調解委員會組織條例》以及2002年最高院通過的《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》、司法部頒布的《人民調解工作若干規定》確立了人民調解的法律效力,對當時的人民調解工作起到了積極的作用。

與人民調解相伴同行的法院調解也經歷了類似“調解→判決→調解”的歷程。1982年第一部《民事訴訟法》一改60年代以前的“調解為主”的司法慣例,規定“人民法院審理民事案件應當著重進行調解;調解無效,應當及時進行判決”,實現從“調解為主”到“著重調解”的轉軌。1991年頒布的《民事訴訟法》又刪去了“著重調解”的規定,代之以“根據自愿與合法原則進行調解”。1998年最高院頒布的《關于民事經濟審判方式改革問題的若干規定》僅一條對調解作了簡約規定。而1999年制定的《人民法院五年改革綱要》則未將調解納入改革范圍。法院調解日趨冷落,至2005年,法院調解又被提到“東方經驗”的高度。

可見,人民調解制度總是伴隨著法院的司法調解制度亦步亦趨地走到今天。

二、制度分析

(一)調解的制度價值

西方法諺說,壞的調解勝過好的判決。言下之意,法院的訴訟處理不大可能導致訴訟的真正解決,無法導致一個訴訟雙方都能接受的結果。由此,調解的制度價值大致可概括如下。

首先,運用調解手段解決民事糾紛在中國由來已久,且深受儒家“和為貴”、“中庸”、“息訟”等無訟思想的影響,調解觀念根深蒂固。

其次,調解較之訴訟程序時間短、效率高、成本低,且當事人在互相退讓妥協中達成協議諒解,有利于維系感情,日后還能合作,不至于矛盾激化、反目成仇;而訴訟審判則不是秘密地進行,必須打開一個缺口,引進社會監督力量,使得矛盾暴露在社會輿論下,雙方爭鋒相對異常白熱化,不利彼此關系的修復。調解能徹底化解矛盾,從當事人心里根本解決糾紛,緩解社會矛盾,有利于社會穩定,被世界人民譽為“東方經驗”。

再者,有利于節約大量的司法資源,使法官隊伍建設真正走上“精審判、職業化、精英化”道路。當前審判人員編制不能與激增的受理案件適應。法院成為解決糾紛的第一道、最后一道,甚至唯一一道防線,大小的案件潮水般地涌向法院,造成司法資源的極度浪費。

最后,調解能滿足和解決不同當事人價值取向多元化的問題。當事人愿意犧牲部分公平來換得糾紛的及時解決(效率),這也體現了當事人對某種司法利益交換價值的自主選擇權。

(二)審調合一構架下司法調解的制度弊端

1.將調解規定為我國民事訴訟法的一項基本原則是欠缺合理性的

第一、法官的身份競合及調解偏好,使重調輕判成為必然,這是因為:(1)法律規定,經過調解結案的案件不得再提起上訴。這也就意味著一審法官不存在錯判的可能了,這是一個評價法官業務水平的重要的指標,自然受到法官們的垂青,成為法官的偏好了;(2)面對目前嚴峻的上訪形勢,調解結案明顯具備避免政治風險的諸多優勢。

第二、強制與自愿的矛盾,使自愿原則變形虛化而難以實現,變相強制調解。法官的雙重身份的競合更易獲得調解成功,但不易真正貫徹自愿原則。司法實踐中,強制的契機不會以純粹的形式表現出來,而是采取盡可能隱蔽的方式。“以勸壓調,以判壓調,以拖壓調,以誘壓調”的情況時常發生,故有當事人當庭被迫同意了調解書的內容,在調解書送達時往往行使反悔權,拒絕簽收,再進入訴訟程序,浪費司法資源、增加訴訟成本。

第三、調解書送達難,調解易被個別當事人當作訴訟過程中的一種手段被不正當的利用。比如,以反悔權試探對方當事人的心理狀況底細,揣摩法官處理結果,反反復復,作為討價還價的砝碼、拖延訴訟的目的,增加訟累、濫用司法資源。

2.法院司法調解無法使公眾樹立起司法的最高權威意識

第一、法官“背對背”地與當事人進行調解,穿梭于它們之間進行討價還價,法官的中立地位與尊嚴難以維系,司法權威難以樹立。

第二、法院調解制度缺乏對調解程序的相關監督制約條款,法院調解中實體法和程序法對法官的約束均被軟化,從而助長了司法不公,司法腐敗和地方保護主義等不正之風。

3.司法調解與調解制度天然秉性相悖

第一、調解并不意味在降低成本的前提下盡量實現審判式的糾紛解決,而應該是從側面促使當事人自主解決糾紛的制度裝置。讓步息訟與權利保護的矛盾,使當事人的合法權益難以得到切實保護。調解的本質特征在于當事人部分地放棄自己合法權利,這種方式不同于判決——權利是受國家強制力保護的利益的本質;一味堅持查清事實、分清是非,只會增加訴訟成本,降低調解的效率性功能。另外,確定查明事實、分清是非作為調解原則不能滿足程序邏輯上的自恰性,因為它是判決的前提,不應該是調解的前提,調解僅以雙方合意為前提。

第二、審判是程序的典型,調解較審判而言,卻具有一種反程序的外觀。嚴格依法解決糾紛與適用法律的流動性、隨意性的矛盾,使合法性原則得不到遵守;強調調解以查清事實、分清是非為基礎的規定與處分原則相悖,也不符合現代契約自由精神,與其簡便、快速、徹底、低成本、高效的目的和初衷不符。

綜上所述,在審調合一構架下的司法調解和人民調解并存的弊端顯而易見。兩者是一種此消彼長的關系,這種沖突逐漸形成制度間的內耗。這樣的制度設計,使司法調解與人民調解之間關系尷尬。社會轉型,人民調解的社會價值以及實踐受到冷落,咎其原因,是人民調解沒有最終的強制執行力。相比法院的司法調解,理性的當事人自然不大可能去優先考慮。

三、制度構建

筆者認為,人民調解制度走到今天,出現了該制度本身無法突破的瓶頸,必須整合資源,夯實制度對接的理論基礎。整合地區司法資源、完善現有的人民調解委員會制度、形成合力,構建起調審分離的人民調解格局才是不斷

完善人民調解制度的發展方向和可靠路徑。

(一)明確基本構建理念

首先,確立正當的訴訟目標—判決,將調解從法院訴訟程序中分離出去,并整合其他形式的調解制度建立單一、有效的訴訟外人民調解制度。

其次,我們犧牲調解的部分靈活性而是其走向程序化、制度化,使調解真正成為民主、高效、低成本的合意解決糾紛機制。

再者,真正賦予雙方當事人以程序選擇權,充分尊重當事人意思自治,選擇最利己的程序,實現利益的最大化。由當事人的意志決定在調解與審判之間轉換,但當事人一旦從一個程序轉向另一程序便不可逆轉,即“程序權利兩次用盡”,避免程序的反復導致權利被濫用。

賦予調解書最終的司法效力,具有強制執行力。取消反悔權,調解書自雙方達成合意,自愿簽署時即刻生效,具有法律約束力,而并非一般的協議或合同效力,并不得再提起訴訟。

(二)框定具體制度安排

1.總體制度構建

實現審調分離、適度庭前調解制度,以聯調委的調解程序前置或“程序權利兩次用盡”取代庭審中的司法調解程序。

2.領導機構建制

由各級司法局、人民法院共同組建的人民調解指導委員會作為領導機構,各級司法局的分管領導任相應各級聯調委主任。實踐證明,堅強有力的領導體系是保證。

3.調解庭層級設置

市、區分別設置兩級聯調委;街道、居(村)委會設調解工作室,由司法所統一領導;在法院內部設立人民調解工作室進行訴前、訴中的人民調解工作,實現人民調解與法院審判的科學對接;設立巡回調解庭,解決派出所等行政機關調解工作室常設問題,實現人民調解與其他行政部門的行政調解工作全面對接,真正做到調解工作全覆蓋。

4.人民調解員選任

這里涉及各級各類調解工作室調解員的任職資格、調解庭的組成及決議方式。人民調解員大致可分為常任調解員和非常任調解員兩類。常任調解員包括:在編的司法局(所)負責人民調解工作的人員、返聘的法院離退休的法官、居(村)委會中熟悉法律的工作人員等;非常任的調解員可以是律師志愿者、外聘法律專家、社區中威望較高的“老娘舅”等。調解庭的組成、決議可以參照仲裁庭的程序加以規制。

5.調解員的培訓及考核

通過司法局選拔人民調解員來法院從事輔助調解工作,在法院設立專職的人民調解指導辦公室,并抽調民庭法官進行專門負責培訓。建立法院和司法局之間的每月聯席會議,實行三個月一期的人民調解員法院輪換上崗培訓制度,既使人民調解員協助法院進行了審前輔助調解,減輕了民事法官的工作壓力,同時也使人民調解員接受了扎實的業務指導和鍛煉,形成對人民調解員的長期輪訓機制。完善目標管理考核制度,形成一套行之有效的兼顧辦案數量、質量、社會效果、申訴率、進入執行程序率等方面的激勵機制。

6.調解員職業化

經過任職考試與調解實踐,符合調解工作要求的工作人員,可以持證上崗,換言之,需要達到“準法官”標準,才能制作高質量的調解書。

7.調解程序保證

人民調解及其結果欲取得公正性的外觀,程序的保障必不可少,但是嚴格的程序設計有會破壞調解的靈活性這一根本性特點。所以,有必要制定全國統一的《人民調解法》,在程序上規范調解工作是調解結果具備最終法律效力的必要條件。

8.調解書法律效力

本文所討論的人民調解是目前司法行政部門領導下和法院系統指導下的民間調解制度。調解書本身欲取得終局的準司法效力,而不是作為一般民事合同性質的權利外觀,就必先使人民調解制度取得準司法性,這就需要在統一的《人民調解法》中得以正名。只有具備上述條件才能真正形成調解書最終的準司法效力和強制執行力。

四、結語

只有構建起審調分離的人民調解制度才能使人民法院的審判工作向法官職業化的“精審判”之路快步邁進,也才能使人民調解工作實現司法資源的最大整合,減少制度間的沖突與內耗,提高程序內部的自恰性,實現審判與調解兩種制度的功能互補,推進人民調解制度繼續向縱深方向發展,發揮其應有的功效,促進社會的和諧與穩定。