我國警察體制改革研究與思考

胡云秋

摘要當今,中國正處于社會、經濟的轉型時期,社會制度體系正在不斷的變革與完善。我國的警察體制在面臨嚴峻考驗的同時也醞釀著新的變革。特別是近期警察教育制度改革的提出,吹響了我國警察改革的“集結號”。相比國外的管理體制,我們有許多可以學習借鑒的地方。本文在參考國外相關制度的同時,結合我國的具體國情從警察的教育制度、管理制度、評估制度等角度入手,探尋了警察改革的新思路和新方向。

關鍵詞警務規劃績效評估控權機制警察教育

中圖分類號:D631文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-165-02

一、問題的提出

前幾年的合肥、重慶襲警事件到今年貴州“甕安”事件、上海閘北公安分局的襲警事件再到云南孟連襲警事件,襲警案件的頻發給我們帶來慘痛教訓的同時也使我們不得不重新審視自己的體制。在構建和諧社會和公安工作重心發生根本轉移的背景之下,我國警察體制存在的弊端日益明顯,已經不適應新形勢下公安工作的要求。因此,警察體制改革的呼聲再一次的高漲,警察體制改革的的事項也再次提上了日程。那么我國的警察體制改革將何去何從?我國警察改革又將總何處著手?文章將試從現存警察體制存在的弊病及與發達國家的警察體制存在的差異著手,進行分析和論述并得出結論。

二、目前我國警察體制的主要問題

警察是在國家政權中按照統治階級的意志建立,依靠暴力等強制性手段維護國家安全和社會秩序的武裝行政力量。目前,世界上主要有三種警察體制:自治型警察體制、集權型警察體制、混合型警察體制。自治型警察體制的特點是:沒有全國統一的最高警察領導機構,各地區按照本地區的有關法律設置警察,受各地方政府的管理和指揮。該體制是當今資本主義國家的主要警察體制。集權型警察體制的特點是:中央對全國警察進行集中統一管理,警察組織內部實行自上而下的垂直領導,地方政府無權過問警察事務。該體制源于法國。混合型警察體制的特點是:全國有隸屬中央政府的最高警察機關,中央警察機關在警察業務上有權對各地方警察機關進行領導和管理;同時,地方警察機關又接受當地地方政府的領導和監督。

我國是一個多警種的國家,既有隸屬于政府方面的警察(如公安機關人民警察、監獄人民警察等),又有隸屬于軍隊方面的警察(如武警),還有隸屬于司法機關的警察(如人民法院的司法警察)。我國警察體制是在建國后逐漸形成的“統一領導,分層管理,條塊結合,以塊為主”為特色的領導體制。屬于典型的混合型警察體制。在這種混合型的管理模式之下,他們在行政上受同級政府的領導在業務上受上級警察機關的領導而容易使警察在執行公務的過程中出現混亂出現偏差。具體表現在以下幾個方面:

(一)警務規劃、警力配置的不合理

1.警務規劃方面。(1)執勤方式單一。目前警察的執勤方式雖然有巡邏、駐點、劃區管理等方式,但是還尚未完全改變過去以巡邏和值班為主的勤務模式。警察只是被動的處理已經發生的違法犯罪案件,不去積極的發現并有效的打擊違法犯罪。這種“守株待兔”的執勤方式對社會治安狀況的好轉并未產生多大效用,反而使警察對犯罪分子的威懾作用削弱不利于犯罪的預防。(2)警務規劃不夠科學。警務活動不計成本,習慣于人海戰術,動輒開展專項行動。整個系統沒有建立起良好的行動機制。

2.警力配置方面。(1)從外部來看,由于政治經濟狀況的性差異,我國東西部、城鄉之間警力配置明顯失調。農村的面積遠遠大于城市,然而農村的警力卻遠遠少于城市,甚至出現一個警察要管理幾個村的現象。這在國外幾乎是不能想象的事情。(2)從內部來看,基層警察的數量顯得明顯不足、執勤一線的警力要少于其他工作的人員。這就造成了一方面警察管理人員要多余執勤人員的尷尬,一方面說警力不足而另一方面警力又過剩的矛盾現象。

(二)權力劃分不明、控權機制的相對滯后

1.權力劃分不明。(1)關于警察,警察學老鼻祖、英國的羅伯特.比爾先生在170年前就提出了警察強力管理的“最后且最低”原則:只有到了其他部門、人員都不足以恢復秩序時,才能使用警察;只有在說服、建議和警告等各種非強力措施都不足以實現治安目標時,才能使用暴力。但中國目前的現狀恰好相反,這不得不引起我們的反思。(2)警察權力過于寬泛。長期在這種政府或其他部動輒動用警力的情況下,警察的權力也隨之逐漸的膨脹。沒有警察管不了的事,以至于有人家里吵架都得打110讓警察來解決問題。警察在人民心中的地位,警察權力的寬泛也由此可見一斑了。(3)警察自由裁量權過大。警察自由裁量權,也叫警察自覺權。它是指在執行公務的時候,在法律、法規對警察機關行使權力只作了籠統而無具體規定的情況下,警察機關和人民警察根據情況因地制宜、自行斟酌選擇作出具體警察行為的一種權力。由于我國的行政立法特別是警察立法還不夠完善,對于警察權力的行使和監督有許多法律上的空白為警察自由裁量權的擴大提供的可趁之機。

2.控權機制的滯后。(1)由于社會的不斷進步、政治經濟文化的發展,使得社會生活更加紛繁復雜。生活中不斷出現新的情況,都交由警察進行管理。一方面使得警察權力不斷擴大,而另一方面制度的發展有跟不上形勢的變化缺乏有效監管,導致警察權力空前膨脹。(2)警察作為一個特殊的國家權力機關,對于警察執法過程中出現的問題,大多只能由行政機關通過行政復議自己解決。對于行政訴訟由于制度的不成熟以及和法院的特殊聯系也基本形同虛設。到目前人民法院受理的行政訴訟案件也是鳳毛羚角。這就好比在比賽中自己既是運動員又是裁判員,怎么能做到公平怎么能監督自己怎么能有效的防止腐敗呢?

(三)績效評估機制不健全

如何對警察的動作績效進行科學合理的評價和判斷一直是困擾學界和政府部門的一個難題。雖然經過近些年的不斷摸索有所改善,但是目前這種狀況仍未得到可觀的轉變。

1.績效評估內容的單一。對于警察的工作我們只是從警察做為一個職能部門進行考察,而沒有對他的進行全面可觀的評判。也就是說我們評價警察的績效基本上只是看他破案率的高低和轄區犯罪率的多少。這些固然重要但是卻并非全部。評估機制的不健全直接影響了警察的工作效率,使他們滿足于目前的現狀而工作得不到相應的提高。也就造成了人民的期望與現實的差距,從而導致對警察的不滿。

2.績效評估方式的單一。警察的績效評估雖不同于其他部門的評估但也有不少的相同或相似之處。可是我們只是采取單一的自下而上的封閉評估方式,局限性較大不利于發現問題和解決問題。

三、我國警察體制改革初探

我國是最大的發展中國家也是一個社會主義國家,因而警察體制的改革也必須結合我國的具體國情而進行。不能盲目照搬西方國家的制度,這樣也只會適得其反。筆者以為警察體制改革,主要應從警察管理體制、警察監督體制、警察教育培訓體制等維度進行探索。

(一)革新和完善警務模式,優化警力配置

1.調整、理順各級公安機關的領導體制。一是在機構編制上,系統內部機構的設置、變更和撤銷,人員的增減和錄用,應由上級公安機關負責。二是在經費保障上,凡是有條件的,應由上級機關實行統一管理。三是在業務上,以上級公安機關的領導為主,在有限的范圍內進行自主決策。四是在黨的關系上,分局設立黨委,直接受當地的黨委的領導和管理。這樣使得警務活動規范化統一化,在打擊違法犯罪過程中會有組織有紀律有效率。

2.改變單一的警務方式。一方面警務方式單一使得我們在處理案件的時候顯得非常的被動。所以我們要化被動為主動進行積極有效的預防,建立巡邏、臨檢、守望、值班、備勤、勤區查察等有效勤務方式,明確專屬勤務和共同勤務。另一方面我們要加快建立和完善社區警務、巡防警務等新型警務制度,使得警務活動更加的規范合理。這不僅可以有效的預防和打擊違法犯罪活動,而且可以密切警民之間的關系,有利于社會主義和諧社會的建設。

(二)科學合理劃分公安機關的職責權限

1.交出“不該管、管不了、管不好”的事情,強化社會管理制度建設。一部分警察工作,比如防爆,留置,由軍事化的武警來辦。一部分由社會化的偵探來辦,比如勘察犯罪線索,這種工作職業性非常強,最好與執法權分立,避免被執法權力干擾。一部分由事業公務員來辦,比如戶口,檔案。這些工作完全可以公務員化,沒有必要交給警察。

2.規范警察自由裁量權。警察自由裁量權的過大時由于缺乏必要的立法監管所形成。首先要完善警察程序立法。只有保證警察的執法過程的程序化、規范化、合法化,才能有效的防止警察執法的腐敗,實現執法的法治化。其次要從完善行政法和其他配套法律法規。完善行政法明確警察的法定職權和權限,為警察的執法提供法律基礎,同時也為對警察權力的監督提供必要法律保障。

(三)完善警察監督、績效評估體制

1.拓寬績效評估層面,從多維度豐富績效評估的內涵。第一,要多方面完善績效評估體系。績效評估不僅要考慮破案率、發案率等因素而且要考慮人民滿意度等外在因素,是評估能盡量的客觀全面。第二,要完善績效評估的信息溝通機制。警察績效應當與其他部門的績效進行掛鉤形成良性的互動,使個部門實現信息的互動,為警察制定工作計劃、提高工作效率提供必要信息參考。第三,要落實警察績效評估機制,是績效評估機制發揮應有的效用。建立績效評估機制的目的在于促使警察不斷改善工作方式提高工作效率,如果評估只是流于形式體制內部也就產生不了前進的源動力,評估機制也就毫無意義。

2.完善警察監督機制。從公安機關外部來看,首先要加強內部法治部門的監督。法治部門監督范圍廣大到執法制度小到執法細節都有涉及。完善了法治部門監督也就從整體上做到對警察行為的約束。其次,就是完善公安行政復議制度。公安行政復議是公安機關解決公安行政爭議的重要手段,也是公安機關內部進行自我監督的有效途徑。行政復議制度的完善又為公安監督增加一條新的防線。從公安機關外部看,首先得加強國家權力機關特別是各級人民代表大會的監督。因為人民代表大會是我國的立法機關和國家權力機關,它們對公安機關及其人民警察的執法活動進行監督,以憲法和法律為依據,因而這種監督更具權威性和威懾性。其次,要加強檢察機關的監督。檢察機關對于促使公安機關依法履行職責、形式職權,保障公民的合法權益具有重要意義。再次也要加強行政監察監督。行政監察機關是我國政府行使監察職能的主管機關,公安機關作為人民政府的只能部門必須接受監察機關的監督。最后還要加強社會監督。社會監督是最為廣泛、監督面最廣也是最有效的監督方式之一。這種監督所國家機關監督的重要來源和重要補充,體現了人民群眾直接參與國家管理行使當家作主的權利。

(四)完善警察教育體制、提升警員素質

1.轉變思想除舊革新。警察的教育應該改變過去以學歷教育為本的教育模式,警察院校的教學必須盡快擺脫“學歷本位”、“學科本位”傳統的普教模式,按照自己的辦學宗旨和特殊職業群體的實際要求,設計具有自己特色的教學模式。即警察教育必須“突出特色,面向實戰,面向未來”。首先加強警察院校的師資隊伍建設。其次改善警察院校的教育設施,把警察院校建設成真正的警察培訓基地。再次建立和完善相對穩定的校外實習基地,實現教學和實踐的有機結合。最后建立警察教育培訓法規體系。

2.全力打造社會主義新型人民警察。警察除了應當具有出色的業務硬能力之外,還應具備合格的思想道德素質等方面的軟實力。因而,提升人民警察個人素質,建設新型警察文化,有助于民眾進一步認識警察職業,加強警察的親和力和人民對警察執法的認可,建立和諧的警民魚水情。更重要的是能夠有效的防止執法的腐敗,鞏固社會主義國家政權。推進社會主義法治進程。

四、結語

警察體制改革,是我國法制國家建設中的一項系統而復雜的工程。況且我國的警察體制與西方相比還有很大的差距,尚有許多實際的問題有待解決。本文只是從全局的角度做了初步的探討以達到拋磚引玉的效果。當然我國警察有體制的完善還有待大家的共同努力。