知情權芻議

申 靜 王仁波

摘要本文從知情權的概念和性質入手,提出知情權是一項基本權利,然后對知情權的實現進行制度構建。

關鍵詞知情權基本權利信息公開

中圖分類號:D911文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-175-02

一、知情權的概念和性質

(一)知情權的界定

古代雖然沒有知情權這個專業詞語,但是有關于“知情”的法律實踐。早在公元前536年,鄭國子產“鑄刑于鼎”,是我國歷史上第一次正式公布成文法,使天下人知悉法律的內容。當然,這個“知情”并非現代意義上的知情;現代意義的“知情權”一詞源于英文“right to know”,這一概念發源于西方國家。“知情權”一詞首次作為一個明確的政治法律概念被提出,最早見于1945年美國AP通訊社專務理事肯特.庫勃的一次講演。二戰后,隨著各國民主主義的發展和國民主權觀念的深入,公民對于政府信息的知情權顯得日益重要。西德首先從憲法制度方面較早將知情權作為一項基本人權加以確認和保障,1949年實施的西德基本法第五條第一項規定,任何人享有自一般情報來源接受報道獲取情報而不受阻礙之自由。美國行政法上“知情權”是指個人或團體有權知悉并取得行政機關的檔案資料和其他信息。我國學界對于知情權的含義眾說紛紜。廣義的知情權認為,知情權是指自然人、法人及其他社會組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的權利相關的各種信息的自由和權利。狹義的知情權是指公民、法人或其他組織對國家機關掌握的信息享有的知道的權利。筆者認為,知情權是對龐雜的社會實踐的概括和總結,因此要堅持專業和角度不同就會得出不同的含義。本文從憲法學和行政法學的角度,來對知情權進行界定,即公法領域的知情權。因此本文所討論的知情權限于行政相對人與行政主體之間及行政主體之間的知情關系。本文將知情權的概念做如下定義:依法從行政主體處知悉、獲取信息的權利和自由。知情權的權利主體是以行政相對人身份出現的自然人、法人、社會團體及國家機關。知情權的義務主體是控制和掌握政府信息的各級國家行政機關、法律法規授權的組織、接受行政機關委托的組織和個人。

(二)知情權的性質

1.知情權是一項基本人權

知情權的主體和客體為其成為基本人權提供了物理性的基礎。另外,知情權的客體是信息,信息具有的可復制性和傳播性為知情權提供了堅實的客體基礎。人類對信息的需要為知情權提供了道德性基礎。知情權使民眾有機會充分獲取對個人而言至關重要的信息,使個人發展自身人格以及實現自身價值成為可能,在一定程度上可以說是公民其它基本權利得以實現的基礎。因此,知情權是人之成其為人的保障。知情權范圍的廣泛性反映了基本人權的普遍性特性。知情權是一項集合性權利,它并不是體現在某一領域而是廣泛涉及人的生活的方方面面。

2.知情權是一項基本權利

公民的基本權利是“由憲法所確認的首要的、根本性的、具有決定性的權利”。我國現行憲法沒有將知情權規定在基本權利當中。但是并不表明知情權就不是一項基本權利。知情權已經具備了基本權利的法律特性。知情權是一項普遍性權利。在這個追求民主、法制的信息社會里,人人都有知的渴望和獲取咨訊的法定利益,任何人都離不開知情權。并且知情權是一項基礎性權利。知情權在公民體系中的基礎地位日漸突出。知情權是其它權利行使的先決性權利。公民享有知情權就可以通過政府提供的信息更好的實現各項權利。在公法領域,公民正確行使知情權,獲得各種與自身利益有關的信息是公民參與社會政治民主生活的基礎之一。公民享有知情權才能行使言論、集會、游行、示威、結社、出版等表達自由和選舉權、監督權等基本權利。知情權使公民有機會獲取對個人發展而言重要的信息,從而健全個人人格、實現自身價值;如果一個人對與自己有關的信息一無所知,就無法生存;沒有知情權,實質意義的政治民主權利就成為一紙空文。

(三)知情權主要是一項社會權利

知情權是一項基本權利,但是知情權在公民基本權利中應該歸屬于政治權利還是社會權利呢?

最初知情權用來指民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的權利。知情權屬于政治權利。二十世紀六十年代以來,隨著信息化進程的加快,知情權從作為保護與擴大新聞自由的原則,逐漸被理解成為一種廣泛的社會權利。西方新聞界和法律界力圖讓這一思想由理論形態變為實踐原則,進入新聞立法和司法領域。并且知情權與各種社會權利如生存權、教育權、工作權和社會保障權的實現都有直接或者間接的聯系,直接關系著公民是否能勝任社會工作以及能否實現社會生活中的平等,因此知情權逐步發展為一種社會權利。

綜上,知情權是基本人權,是公民的一項基本權利。

二、知情權的價值

(一)保障公民權利

知情權首要的突出的價值為保障公民的權利。公民的權利包括很多種,人身權利、財產權利、政治權利等。很多情況下,公民從行政機關那里獲取準確地、明確的信息資訊,是上述種種權利得以實現的保障。反之,如果公民不能及時、準確地從行政機關那里獲得與自己有關的信息,就無法避免自己的權利受到侵害。比如,非典期間,行政機關準確地每天對公眾公布信息,使得公民人心穩定。在我國目前經常發生重大安全事故,重大火災以及環境嚴重污染等事件。這些事件的發生有多種誘因,但是很重要的一點就是我國知情權制度的缺失。政府官員為了避免承擔責任,經常是進行隱瞞,封鎖消息。如果知情權制度在我國建立起來,就會成為公民的權利保障機制之一。

(二)有利于建立責任政府和服務政府的構建

我國現在正在大力構建服務型政府和責任政府的構建。這是一個系統工程,需要多方面的努力。但是,知情權是進行構建責任政府和服務政府的關鍵一環。“陽光是最好的防腐劑,路燈是最好的警察”。行政機關行使權力如果進行政府信息公開,保障公民的知情權,就可以有效地實現對與政府的監督,避免腐敗的產生。知情權也有利于政府努力提高自身工作水平,全心全意為人民服務,從而實現責任政府和服務政府的目標。

三、建立完善的知情權保障體系

知情權作為一項權利,必須要通過具體的制度來予以保障。

(一)將知情權作為基本權利規定在憲法文本中

我國目前有關知情權的規定散見于各種法律規范之中,缺乏系統性和全面性,法律位階比較低,很難體現出知情權是公民的基本權利并且缺少侵犯公民知情權的救濟途徑,很難以能夠滿足現代人對社會信息強烈獲取的需求。很多國家的憲法文本和國際性文件中已經明確將知情權規定為一項基本權利。如泰國1997年《憲法》規定“會影響國家安全、公共安全或其他人受到法律保護的利益,人們應有權獲得國家機關、國有企業或者地方政府機構所擁有的公共信息”。 《世界人權宣言》規定:“人人有權享有主張和發表意見的自由;此項權利包括持有主張而不受干涉的自由,和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！薄?/p>

我國現行憲法中并沒有“知情權”的提法,但是憲法文本中隱含著對知情權的規定,比如:第27條:一切國家機關和工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務”。知情權這項具體權利的生成已經達到普遍強烈程度,因而應當進入到憲法文本,成為以憲法文本結構為依據的實定權利。同時,由于其越來越多的體現出社會權利的屬性,筆者建議將知情權規定在憲法公民基本權利一章中的社會權利中。在憲法層面確立知情權,就可以為公民享有知情權提供制度上的保障,實現憲政的根本要求。

(二)完善《政府信息公開條例》,并制定《政府信息公開法》

知情權直接針對的對象是政府信息。實現知情權的最重要、最根本、最有效的保障方式是建立政府信息公開制度。政府做到將其信息公開,知情權才會從抽象走向具體。政府信息的公開程度,決定著知情權的實現程度。2008年5月1日起開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》具有里程碑的意義。條例明確將政府規定為信息公開義務人,公民是信息公開的權利人。依據條例規定,行政機關應當及時、準確地公開政府信息,并建立健全政府信息發布協調機制?！稐l例》還對政府信息公開的原則、信息公開工作機構的具體職責、公開的范圍、公開的方式和程序以及監督和保障等問題做出了明確規定。條例的頒布對于保障公民知情權、促進政務公開、建設透明政府將發揮重要的作用。在面對汶川大地震時,各級政府都迅速做出反映,也能體現出此部條例已經開始發揮其作用。但是我們也應該清醒地認識到,《政府信息公開條例》的頒布只是保障公民知情權的開始,處于起步階段。

目前,我國的政府信息公開制度仍然存在很多不足之處?！稐l例》中的一些規定不夠具體,太過于籠統。比如應公開內容的范圍還比較狹窄。有些規定過于籠統,比如對于信息是否公開以及如何公開,規定的比較原則,使得行政機關的自由裁量權過大。我們需要進行制度完善。將各項原則與以具體化。只有這樣才能防止行政機關在信息公開過程中權力濫用,侵犯公民的知情權。要進一步明確政府信息公開的范圍。目前,我們采取的是列舉的方式。對于列舉事項要盡量全面和具體。在條例中未明確是否可以公開的事項,行政機關要進行合理衡量。能公開的盡量公開。可以結合我國實際情況,對于不能公開的信息加以明確規定。不能公開的信息包括:公開將會危害國家安全和公共安全的信息;公開將會影響公共利益的信息;涉及公民隱私權、職業秘密、商業秘密的信息等。

世界上已有40多個國家或地區制定了信息公開法,建立了政府信息公開制度。我國廣州市出臺的《政府信息公開規定》成為我國第一部地方政府“陽光法案”;國務院的《政府信息公開條例》為尊重和滿足公眾的知情權提供制度化支持。但是畢竟條例在效力、調整范圍以及制裁措施方面都存在局限性,因此,我國應在條件成熟的情況下,在《條例》實施的實踐基礎上,應當盡快制定一部符合中國國情的《政府信息公開法》,給予知情權以法律層面的保障。

(三)進行電子政府建設

我們已經進入一個信息時代。單純依靠傳統的公開方式,已經遠遠落后于時代的要求,政府與公民之間缺少有效的信息溝通渠道,難以保障公民知情權的迅速和準確實現。伴隨著搞科技的發展,電子政府為政府和公民之間搭建了新的橋梁。

發達國家普遍建立了電子政府便于公眾行使知情權?！半娮踊侵刚行У乩矛F代信息的通訊技術,通過不同的信息服務設施(如電話、網絡、公用電腦站等),在其更方便的時間、地點及方式下,對政府機關、企業社會組織和民眾提供自動化的信息及其他服務,從而建立一個有回應力、有效率、負責任的、具有更高服務品質的政府?！?/p>

政府網絡成為我國政府信息公開的重要載體之一。各級政府紛紛創建門戶網站。在網站上發布公共信息。網絡這個平臺相比其傳統模式,尤其獨特優勢。公眾可以由途徑不受時空和地域的限制而直接、及時地獲取政府的相關信息,充分滿足自己的知情權。公民可以查取和自己相關的信息。比如婚姻登記檔案、戶籍檔案、信訪檔案、人事檔案、個人財產檔案、公證檔案等等。公民獲取信息的時間大大縮短,提高了效率。公民通過網上投票、網上民意調查等多種方式表達自己利益訴求,參與民主政治政府。通過電子政府的建設可以節約政府信息公開成本,提高工作效率,同時避免腐敗的滋生。電子政府建設是我國公民知情權的一個重要保證。

我國的電子政府建設步伐仍然太慢并且流于形式。政府網站的設置尚未在縣市一級得到普及;已經設置了政府網站的,有些網站更新遲緩、時效性較差、網站的服務水平不高。不少網站沒有提供網上查詢政府信息公開內容。我們要繼續完善電子政府的構建。要加強政府網站建設,對于關系公眾的信息要及時、準確地進行更新,使電子信息公開逐漸成為與傳統公開并重的重要載體。電子政府建設是個系統的工程,并不是簡單的用電子技術來代替紙面的東西。電子政務的建設要建立在政府信息公開的基礎上。