社團(tuán)主義視角下的事業(yè)單位改革

殷 杰 王家峰

摘要事業(yè)單位改革必須放到政府與社會關(guān)系的分析框架中,才能得到準(zhǔn)確的理解。在政府與社會關(guān)系的分析框架中,社團(tuán)主義理論提供了一個獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)和理論視角,對于中國當(dāng)下的事業(yè)單位改革具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞事業(yè)單位政府與社會社團(tuán)主義

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-199-03

據(jù)世界銀行的一個課題組的調(diào)查顯示,事業(yè)單位在中國社會中具有十分重要的地位,占有大量的社會資源豍,承擔(dān)著公益性的社會服務(wù)職能,在推動社會事業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大公益服務(wù)供給方面,扮演著舉足輕重的作用。但現(xiàn)實(shí)中,事業(yè)單位存在著很多的問題豎,自改革開放以來,事業(yè)單位也處在不斷地改革中,取得了一些成績,但從總體上來看,效果還不盡人意豏。這既是因?yàn)樵缙诘母母锸恰霸谌狈σ粋€成熟的整體戰(zhàn)略的情況下實(shí)行的”,也因?yàn)槿狈κ聵I(yè)單位改革的基礎(chǔ)理論研究上的突破豐。本文認(rèn)為事業(yè)單位改革成功的關(guān)鍵在于重新確定政府與社會關(guān)系,必須在特定的政府與社會結(jié)構(gòu)中才可能準(zhǔn)確厘定事業(yè)單位的性質(zhì)、功能和組織模式。從現(xiàn)實(shí)來看,脫離了實(shí)際的政治-社會關(guān)系結(jié)構(gòu),事業(yè)單位的地位也將無從談起,事業(yè)單位如何改革也將無所適從。

一、事業(yè)單位改革的關(guān)鍵在于重塑政府與社會關(guān)系

(一)事業(yè)單位產(chǎn)生于特殊的政府與社會關(guān)系時期

事業(yè)是中國特有的一個行業(yè)性概念,事業(yè)單位是國家為了社會公益目的、由國家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)組織。傳統(tǒng)的事業(yè)單位產(chǎn)生于特定時期的全能主義政府體制中。在這一體制下,國家對社會無所不包、無所不管,整個社會呈現(xiàn)泛政治化、泛行政化的傾向,政府與社會的界限模糊不清,政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與國有企業(yè)常常交織在一起,使得事業(yè)單位和其他公共部門機(jī)構(gòu)之間的界限模糊不清。豑事業(yè)單位在成立依據(jù)、資金來源、人事制度、治理結(jié)構(gòu)等方面都受到政府的決定性影響。在這種政府與社會的結(jié)構(gòu)框架中,產(chǎn)生了以下幾個方面的問題:一是事業(yè)屬性不清,導(dǎo)致國家與政府的范圍不清,事業(yè)單位膨脹,財(cái)政支出剛性擴(kuò)大;二是國家包辦事業(yè)單位,形成舉辦主體單一化的格局,導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重,服務(wù)效率低下,產(chǎn)出匱乏,難以滿足社會需求;三是“管”“辦”職能不分,政府既是管理者又是舉辦者,既是裁判員又是運(yùn)動員,導(dǎo)致事業(yè)單位缺乏自主性,經(jīng)營管理不善;四是實(shí)行計(jì)劃化和行政式的集中管理模式,導(dǎo)致生產(chǎn)與需求相脫節(jié);五是事業(yè)單位自身管理模式的行政化,導(dǎo)致政事不分、部門主義嚴(yán)重、官僚色彩濃厚;六是事業(yè)單位的人事管理干部化,不能體現(xiàn)事業(yè)單位自身的人員特點(diǎn);七是事業(yè)消費(fèi)呈現(xiàn)福利化的特征,籌資與付費(fèi)方式不科學(xué),需求與供給都產(chǎn)生低效率的問題。豒

(二)事業(yè)單位改革始于政府與社會關(guān)系的調(diào)整

改革開放以來,為適應(yīng)體制改革、促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展、提高事業(yè)單位活力,國家對事業(yè)單位及國家事業(yè)管理體制進(jìn)行了一系列的改革。改革的關(guān)注點(diǎn)從早期階段的事業(yè)單位各項(xiàng)具體的管理制度,到上個世紀(jì)90年代末的強(qiáng)調(diào)對事業(yè)單位的基本定位與分類改革豓。從改革的路徑看,其邏輯對應(yīng)于政府與社會關(guān)系調(diào)整的進(jìn)程。十一屆三中全會以來實(shí)行的改革開放政策,使整個社會發(fā)生了巨大的變化。從所有制改革入手的經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌不僅引起了社會結(jié)構(gòu)的急劇分化,而且?guī)砹松鐣娴亩嘣l(fā)展。國家與社會的關(guān)系也在經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程中發(fā)生重要變化,過去國家對社會無所不包、無所不管的狀況逐漸改變,政府與社會出現(xiàn)相對分離,自主性的領(lǐng)域開始出現(xiàn)。在政府與社會關(guān)系的調(diào)整過程中,政府權(quán)力開始進(jìn)行退縮與調(diào)整,企業(yè)、事業(yè)單位、基層組織開始享有一定的自主權(quán)力,首先是獨(dú)立法人地位獲得,微觀經(jīng)營管理權(quán)的下放;隨著社會主義市場體制的建立與完善,政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深入,政府與社會關(guān)系的調(diào)整進(jìn)入新的時期,事業(yè)單位的改革最終走向了進(jìn)行科學(xué)定位與分類改革。

(三)事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)在于政府與社會關(guān)系的重塑

“公共領(lǐng)域內(nèi)的組織變化常常與國家角色的重新調(diào)整同步展開”,“轉(zhuǎn)軌國家的改革則涉及到從根本上重新界定國家的職能邊界”。豔事業(yè)單位改革是中國社會總體改革的一個密不可分的組成部分,是繼國有企業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革后的公共部門改革的第二階段,和經(jīng)濟(jì)與政治改革密切相關(guān),而中國的經(jīng)濟(jì)和政治改革,從某種意義上說就是對傳統(tǒng)社會主義模式下國家或政府與社會關(guān)系的一次較大規(guī)模的調(diào)整。要對事業(yè)單位進(jìn)行改革,首先應(yīng)明確政府、企業(yè)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在社會生活中所扮演的不同角色,進(jìn)而對它們進(jìn)行準(zhǔn)確定位,使它們能各司其職,各盡其責(zé),實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化,這是進(jìn)行改革的前提。其次,還要對現(xiàn)有的事業(yè)單位進(jìn)行詳細(xì)分類,對不同類型的事業(yè)單位采取不同的改革措施。世界銀行的報告也提出了重新界定政府角色的政策建議。豖這首先是由事業(yè)單位與政府的關(guān)系所決定。事業(yè)單位受政府或黨的機(jī)構(gòu)的管理,不僅在成立依據(jù)、資金來源、人事制度、治理結(jié)構(gòu)等方面都受到政府的決定性影響,而且甚至于有時候承擔(dān)著政府職能、行使政府職權(quán)。事業(yè)單位的改革首先遇到“政事分開”的命題。其次也與事業(yè)單位的自身屬性有關(guān)。事業(yè)單位是提供“社會公益物品”的組織,而“公益物品”的范圍與政府、市場的活動范圍有關(guān),這就決定了事業(yè)單位改革的前提條件是解決政府與社會關(guān)系的合理確定的問題。

二、社團(tuán)主義理論中的政府與社會關(guān)系及其借鑒

(一)政府與社會關(guān)系的兩種理論

國家與社會的關(guān)系多種多樣,多年來一直吸引著學(xué)者們從不同的角度對其進(jìn)行研究。關(guān)注“那些不能與國家混淆或不能被國家淹沒的社會生活領(lǐng)域”豗的市民社會理論提供了兩種不同的理解政府與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的模式,即多元主義和社團(tuán)主義。在西方政治學(xué)的主流話語中,多元主義據(jù)稱描述了政府與社會之間互動的理想模式:社會成員通過形成正式組織向政治系統(tǒng)施加壓力,影響政府政策;政府政策是這些團(tuán)體間討價還價和妥協(xié)的結(jié)果;政府的職責(zé)是提供一個政治競技場,確定這些團(tuán)體運(yùn)作的規(guī)范,作為仲裁方并督促參與各方遵守游戲規(guī)則。然而值得注意的是,“自1950年代多元主義模式在英國和美國成為正統(tǒng)的政治制度模式以來,它已招致很多批評。”豘批評主要集中在多元主義能否解決代表的普遍性問題和社會穩(wěn)定問題,因?yàn)樵诟偁幹蝎@勝的團(tuán)體往往擁有了強(qiáng)大的影響政策制定的能力,弱小群體的利益無法得到有效的表達(dá)與維護(hù),因此民主的合法性受到挑戰(zhàn)。相對于多元主義對政府不信任和強(qiáng)調(diào)競爭的特點(diǎn),社團(tuán)主義(corporatism)“在多元主義模型之外提供了一個可供選擇的方案。”豙根據(jù)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》解釋,社團(tuán)主義是一種特殊的社會-政治過程,在這個過程中,數(shù)量有限的、代表種種職業(yè)利益的壟斷組織與國家機(jī)構(gòu)就公共政策的產(chǎn)出進(jìn)行討價還價。為換取有利的政策,利益組織的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)允通過提供其成員的合作來實(shí)施政策。社團(tuán)主義區(qū)別于多元主義參與模式之處在于,在社團(tuán)主義的社團(tuán)內(nèi)部僅有精英民主或?qū)嵭泄杨^統(tǒng)治;社團(tuán)主義制度下的社團(tuán)往往壟斷了某種職業(yè)或行業(yè)的利益代表權(quán)和

參與政策制訂權(quán);這種壟斷的特權(quán)地位得到國家認(rèn)可或系由國家創(chuàng)設(shè)。

(二)社團(tuán)主義理論中的政府與社會關(guān)系

首先,在社團(tuán)主義的理論視野中,現(xiàn)代政治與社會生活的主要特征是國家與社團(tuán)占據(jù)著主要地位。一方面,國家/政府在現(xiàn)代生活中無疑具有重要的地位,它不僅發(fā)揮著將高度分化的社會有效整合在一起,維持社會秩序和穩(wěn)定的功能,而且還將合法介入到經(jīng)濟(jì)部門,影響社會福利的生產(chǎn)與分配。同時,國家/政府還將保證人類社會一些重要的價值能夠?qū)崿F(xiàn)如社會公正,“當(dāng)社會組織的表達(dá)機(jī)制已經(jīng)被分割,其中的一些團(tuán)體被漠視”時,國家/政府將積極地做出行動,“它可以強(qiáng)制通過平衡權(quán)力的安排,來降低組織之間相互侵壓的現(xiàn)象”,“在不同勢力的組織之間實(shí)現(xiàn)力量平衡”。豛另一方面,社團(tuán)主義同時認(rèn)為現(xiàn)代社會是日益組織化和分工化的社會,在現(xiàn)代社會中存在著大量的、利益分化的組織,這種現(xiàn)狀改變了現(xiàn)代政治參與的樣式,組織化使得分散的弱小的群體政治影響力減弱,分工化使得利益分化,難以形成廣泛的利益共識。這兩個因素結(jié)合在一起會導(dǎo)致政治參與的單位日益向正規(guī)的、組織化的利益聯(lián)合體的方向發(fā)展,基于某種利益上的一致,為了增強(qiáng)政治參與的能力和加大成功影響政策制定的可能性,個人或群體會通過一定的形式組織在一起,向政治系統(tǒng)施加壓力。和多元主義一致,社團(tuán)主義也認(rèn)為組織或集團(tuán)在現(xiàn)代政治生活中起著重要的作用。不同的地方是,多元主義只看到了這些組織或集團(tuán)的利益聚合和表達(dá)作用,而社團(tuán)主義認(rèn)為這些組織或集團(tuán)除了進(jìn)行利益聚合和利益表達(dá)之外,還要承擔(dān)一種超越自身利益之外的準(zhǔn)公共(quasi-public)的社會責(zé)任,它要站在社會整體的立場上協(xié)調(diào)、組織所屬成員和被委托推行政府政策的責(zé)任。豜這樣,社團(tuán)主義理論中的社會團(tuán)體就不僅僅是一種單純的利益團(tuán)體,而是一種功能團(tuán)體,團(tuán)體的形成往往建立在職業(yè)分工的紐帶之上,這種在現(xiàn)實(shí)社會中日益涌現(xiàn)的行業(yè)性組織不僅能代表組織成員的利益,并且由于其專業(yè)化的優(yōu)勢還能在幫助政府實(shí)施相關(guān)的政策。

其次,社團(tuán)主義理論認(rèn)為國家與社團(tuán)之間應(yīng)該采取合作觀點(diǎn)。政治學(xué)者菲利普·C·施米特對社團(tuán)主義做出經(jīng)典的定義,他把社團(tuán)主義視為對國家和社會功能組織間常規(guī)性互動體系的概括,它的特征是:這個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構(gòu)成,它們被組合進(jìn)一個有明確責(zé)任(義務(wù))的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中。它得到國家的認(rèn)可(如果不是由國家建立的話),并被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位。作為交換,它們在需求表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面,受到國家的相對控制。豝作為一種針對多元主義而生并審慎汲取歐洲有關(guān)政府社會結(jié)構(gòu)安排經(jīng)驗(yàn)的理念,出于對沖突破壞社會秩序和競爭導(dǎo)致不公正的擔(dān)憂,社團(tuán)主義表現(xiàn)出了強(qiáng)調(diào)政府與社會協(xié)調(diào)合作的觀點(diǎn)。國家與這些功能團(tuán)體——行業(yè)化組織之間應(yīng)該建立一種有序、合作及穩(wěn)定的制度化關(guān)系,因?yàn)檫@意味著社會和國家雙方通過合作而獲益:一方面,社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來,有序地參與到政策的過程中去;另一方面,從這種制度化的參與機(jī)制中,國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)。豞具體來說,公民團(tuán)體被一定程度的吸納到國家體制內(nèi),它們通過正規(guī)化、穩(wěn)定化的途徑與國家打交道,反映公民社會對國家和政府的意見與要求,在一個更高的層次上主張公民與社會的利益。這些團(tuán)體在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的代表性地位和聯(lián)系渠道受到國家的承認(rèn)和保護(hù),國家甚至為其提供相應(yīng)的資源,這樣多元主義競爭模式下可能產(chǎn)生的不公平可以避免。因?yàn)樵谧杂筛偁幍那闆r下,利益團(tuán)體權(quán)力不平衡會導(dǎo)致一部分團(tuán)體擁有反映利益的優(yōu)先渠道,從而有可能將一部分利益排除在政策議程之外,這就產(chǎn)生了不公平,進(jìn)而埋下了社會沖突和動蕩的不安因素。而社團(tuán)主義排除了競爭,從而為社會群體平等地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)提供了可能,特別是對一些處于弱勢中的社會群體,社團(tuán)主義模式避免了他們在競爭中由于資源等方面的限制而落敗的命運(yùn),保障了他們相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。與此同時,作為國家對功能團(tuán)體支持行為的交換,國家享有對這些功能性團(tuán)體一定程度的控制權(quán),這些功能團(tuán)體對相關(guān)的公共事務(wù)有向國家提供建議和接受咨詢的責(zé)任,提供專業(yè)化的援助。同時在決策完成后有執(zhí)行和落實(shí)公共政策的義務(wù),它們還應(yīng)把本集團(tuán)成員完好地組織起來,限制他們的過激行動,保證社會的穩(wěn)定和有序。由于這些功能團(tuán)體在某種程度上承擔(dān)了準(zhǔn)公共性職能,國家/政府因此可以減少治理的成本。

三、社團(tuán)主義對事業(yè)單位改革的啟示

(一)事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀及問題

自20世紀(jì)80年代以來,全球性的組織和制度變遷的大趨勢乃是公共部門瘦身(public-sector downsizing )。在這一浪潮的沖擊下,國有企業(yè)的民營化浪潮洶涌澎湃自不待言。民營化浪潮的沖擊還波及非企業(yè)性質(zhì)的公共部門組織,公共部門改革的具體策略可以概括為四種:市場化、分散化、公司化和民營化。在這樣的全球性的浪潮中,事業(yè)單位的改革自然也不可避免地走向“企業(yè)化”或“市場化”,正如世界銀行的報告所說,“改革使事業(yè)單位越來越不像機(jī)關(guān),越來越像企業(yè)”豟。在現(xiàn)實(shí)中,許多事業(yè)單位已經(jīng)發(fā)生了深刻變革。事業(yè)單位改革主要包括:一是通過“放權(quán)、搞活、脫鉤、轉(zhuǎn)制”等改革,對經(jīng)營性事業(yè)單位進(jìn)行了轉(zhuǎn)制改企;二是財(cái)政供養(yǎng)體制由統(tǒng)收統(tǒng)支的“全額撥款”變?yōu)椤叭~補(bǔ)助、差額補(bǔ)助、自收自支(比例為60%、20%、20%)”三種形式的預(yù)算管理,逐步改變了國家包辦所有事業(yè)單位的格局,在此基礎(chǔ)上實(shí)行“定額或定項(xiàng)補(bǔ)助”的“收支統(tǒng)管”的預(yù)算管理體制;三是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政機(jī)構(gòu)改革,按照政事分開、事企分開的原則,對事業(yè)單位進(jìn)行分類改革,在加大人事制度、收入分配、社會保險等領(lǐng)域改革的同時,強(qiáng)化了社會事業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)職能,不斷增加財(cái)政投入;四是對公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場機(jī)制,加強(qiáng)市場準(zhǔn)入和市場服務(wù)監(jiān)管;五是在社會事業(yè)發(fā)展中引入民間和社會力量。豠這其中最為顯著者就是“事業(yè)單位的企業(yè)化”。許多事業(yè)單位早已實(shí)行企業(yè)化管理,而不少長期實(shí)行這種不倫不類制度的事業(yè)單位已經(jīng)開始正式轉(zhuǎn)制為企業(yè)(如:自2004年5月以來,全國各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市除人民出版社保留為事業(yè)單位之外,其他出版社均轉(zhuǎn)制為企業(yè)豣)。同時,相當(dāng)一部分事業(yè)單位已經(jīng)同政府部門脫鉤,開始獨(dú)立運(yùn)作,走向民營化。然而,這種市場化的改革取向引起了諸多問題,如責(zé)任、效率、質(zhì)量、公平等,正如世行的報告所指出,“雖然過去的改革努力取得了很大成績,但在服務(wù)提供方面引入了一些不合意的激勵因素”,導(dǎo)致了“服務(wù)質(zhì)量參差不齊,成本有效性不夠,人們享受服務(wù)的機(jī)會不均等”。豤當(dāng)現(xiàn)代國家的決定性特征變?yōu)楣卜?wù)的提供者和付費(fèi)者時豥,相對于私人市場而言,國家理應(yīng)發(fā)揮更大的作用。

(二)社團(tuán)主義對事業(yè)單位改革的理論借鑒

徐勇先生在探討中國社會治理的轉(zhuǎn)型問題時認(rèn)為,可以借鑒、吸取多元主義和社團(tuán)主義的分析框架和價值取向存在一些“合理的內(nèi)核”,并進(jìn)一步指出,社團(tuán)主義由于“強(qiáng)調(diào)合作,主張對分化的權(quán)力進(jìn)行制度化的整合,強(qiáng)調(diào)國家和社會團(tuán)體的制度化合作,國家和利益團(tuán)體的關(guān)系是互動合作、相互支持的”,“政府對社會的介人是適當(dāng)性選擇,它能夠起到強(qiáng)制的平衡作用”,“通過國家主導(dǎo)下的國家與社會的合作達(dá)到社會的相對均衡、有序和協(xié)調(diào)”,因而“對于當(dāng)代中國政治社會發(fā)展和治理模式的轉(zhuǎn)型似乎更有積極意義”。這既是考慮到由于歷史和傳統(tǒng)因素,社團(tuán)主義對于當(dāng)代中國政治社會發(fā)展更有解釋力。也同時考慮到社團(tuán)主義作為制度安排的價值理念,有助于中國治理模式的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。豦在改革事業(yè)單位、改善公共服務(wù)的提供方面,社團(tuán)主義也有值得借鑒的地方。

對于發(fā)展中的中國公共服務(wù)而言,考慮到現(xiàn)實(shí)的矛盾和歷史的影響,社團(tuán)主義模式更有值得借鑒的地方。這是因?yàn)?對于中國的公共服務(wù)體系而言,有兩個問題特別值得關(guān)注,一是如何保證不同群體的公共需求被滿足,特別是一些弱勢群體在公共服務(wù)的需求上更強(qiáng)烈;二是如何提高公共服務(wù)生產(chǎn)與供給的效率,這與中國現(xiàn)在按人均占有財(cái)富來衡量并不富裕的國力和國情密切相關(guān)。社團(tuán)主義模式一方面優(yōu)化了公民對公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制,另一方面也優(yōu)化了公共服務(wù)生產(chǎn)和提供的機(jī)制。在需求表達(dá)方面,功能社團(tuán)組織與其他民主政治機(jī)制一起來決定對公共服務(wù)需求內(nèi)容、層次和水平。正如有的學(xué)者所評論的,社團(tuán)主義模式“是一個更為有效的代表制形式,也是一個更完善的社會政治結(jié)構(gòu),它體現(xiàn)的組織、理性、控制和協(xié)商等原則,可以使政治過程免除混亂和沖突,在現(xiàn)代社會建立文明競爭的政治秩序。”豧社團(tuán)主義對政治理論的貢獻(xiàn)就是它注意到了“利益集團(tuán)的協(xié)商功能,與正式立法過程聯(lián)合達(dá)成一致”,以及對談判中不平等和自利的質(zhì)疑。豨在社團(tuán)主義模式下,功能性的社團(tuán)可以使公民/社會對于公共服務(wù)的需求真實(shí)全面的向政府傳遞,而政府在確認(rèn)公共需求并做出相關(guān)決策時能夠獲得這些專業(yè)化的功能社團(tuán)的建議,相關(guān)政策的正確性與科學(xué)性得到技術(shù)上的支持。正如施米特所說,“社團(tuán)主義,作為一個利益代表系統(tǒng),是一個特指的觀念、模式和制度安排類型,它的作用,是將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中。”豩同時,政府在提供公共服務(wù)的方式上可以尋求與功能社團(tuán)的合作在提供公共服務(wù)方面,功能社團(tuán)可以幫助政府確定公共服務(wù)供給的方式或者自身承擔(dān)起某種公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給。在面對公民日益?zhèn)€性化、多樣化的公共需求,眾多的功能社團(tuán)能夠幫助政府走出專業(yè)化困境,讓它們負(fù)起監(jiān)督與控制公共服務(wù)生產(chǎn)和提供的責(zé)任,改進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn)和提供的效率。政府能夠利用各社會團(tuán)體協(xié)調(diào)與社會上各種利益群體的關(guān)系,進(jìn)而使政策的貫徹執(zhí)行能夠暢通無阻。