巴厘島會議后的美國氣候外交策略

董 勤

摘要2007年12月在巴厘島召開的聯合國氣候變化大會通過了“巴厘島路線圖”。美國雖然承諾參加新一輪國際氣候談判,但是是否準備接受2012年后國際氣候制度的約束還存在著很大的不確定性,巴厘島路線圖出臺以后,美國政府對發展中國家正在采取分化施壓的策略。

關鍵詞聯合國氣候變化框架公約巴厘島路線圖美國

中圖分類號:D75文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-213-03

2007年12月3日至15日在印度尼西亞巴厘島召開的聯合國氣候變化大會上通過了“巴厘島路線圖”(the Bali roadmap),就2012年后應對氣候變化的國際談判做出了安排,意味著《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)締約方就構建2012年后的國際氣候制度的談判框架基本達成了一致意見。作為世界上最大的溫室氣體排放國,美國的氣候外交策略將對未來國際氣候合作的走向產生重要影響,值得認真加以探討和分析。具體地說,巴厘島會議后美國氣候外交策略的重點有以下幾個方面值得引起注意:

一、在后京都國際應對氣候變化法律機制的構建中繼續采取兩面手法

美國在《京都議定書》的簽署和批準問題上就采取了兩面手法,試圖以此來應付國際社會的壓力,推卸其拒絕承擔溫室氣體減排義務的責任。克林頓(William J. Clinton)政府雖然在《京都議定書》談判的最后關頭表現出時任副總統的戈爾(Albert Gore)所說的極大的“靈活性”(flexibility),豍簽署了該議定書,暫時緩解了來自國際社會的壓力,但是從未將其送參議院批準以使其對美國產生約束力。這種做法實際上是克林頓所提倡的“插入吸管,但不吸吮”豎的政治策略的體現,也是美國采取的以發展中國家為其拒絕批準《京都議定書》的擋箭牌的策略的需要。在簽署《京都議定書》后不久,戈爾就明確表示:“我們將集中精力促使主要的發展中國家有意義的參與(meaningful participation),這是將《京都議定書》送參議院批準必須跨越的一道門檻。豏2001年3月,布什(George W. Bush)政府正式宣布拒絕接受《京都議定書》,其主要理由之一是《京都議定書》沒有對發展中國家提出溫室氣體減排控制要求。

有跡象表明,美國在未來的國際應對氣候變化法律機制的構建中有可能繼續采取兩面手法。2007年12月15日,就在巴厘島路線圖剛剛出籠之機際,美國政府就通過其新聞發言人表明了以下兩方面的態度:一方面,美國認為其“加入巴厘島會議所形成的共同決議是關鍵的第一步,這將確保聯合國應對氣候變化的談判進程朝著形成一個廣泛和有效的針對2012年以后的安排發展”;另一方面,美國又表示其“在將開始的新一輪談判中確實對巴厘島會議所形成的共同決議的許多方面深感擔憂。”豑2007年12月20日,布什在白宮舉行的新聞發布會上進一步闡述了美國政府針對巴厘島路線圖的兩手準備:一方面,美國在巴厘島會議上做出了妥協,承諾參加將在未來兩年內展開的談判;另一方面,美國還有一套與巴厘島路線圖相平行的工作進程,那就是采取措施確保世界上溫室氣體排放的主要國家在談判桌上共同接受美國所能夠接受的目標。

通過對美國政府關于巴厘島路線圖問題的上述表態進行分析,我們不難發現美國政府試圖在傳遞這樣一種信息:美國雖然承諾參加對后京都時代國際應對氣候變化法律機制進行構建的談判,但是美國是否準備接受這個將要形成的國際法律機制的約束還存在著很大的不確定性。可以預見的是,如果未來的國際應對氣候變化法律機制不符合美國的既定目標的話,美國有可能繼續采取對待《京都議定書》的“簽而不批”的兩面手法,拒絕承擔后京都時代國際應對氣候變化法律機制為其所設立的義務。

二、在應對氣候變化國際合作中繼續推行單邊主義

1997年7月25日美國參議院通過了伯瑞德-海格爾決議(Byrd-Hagel Resolution),比較集中地反映了美國在應對氣候變化國際合作中推行單邊主義的立場。根據該決議,美國不得在可能嚴重危害美國經濟的情況下簽署與1992年《聯合國氣候變化框架公約》有關的議定書或協定。值得引起注意的是,伯瑞德-海格爾決議在表決中是以95票贊成、0票反對通過的,豓反映了美國國會中不同利益集團的代言人對于這個問題的一致立場。美國參議院通過的伯瑞德-海格爾決議為美國政府在應對氣候變化問題上的決策確定了基調。克林頓政府雖然簽署了《京都議定書》,但是于1998年8月宣布不會將其送參議院批準,因為《京都議定書》是“有缺陷的和不完整的”(“flawed and incomplete”)。豔布什更是明確的表示:《京都議定書》所制定的目標是不現實的,如果美國遵守《京都議定書》下的義務將會給美國經濟帶來失業和消費品價格上漲等負面影響。豖

值得引起注意的是,美國同意巴厘島路線圖的安排并不意味著其在應對氣候變化國際合作中將改變單邊主義立場。如果說在2001年3月美國正式宣布拒絕接受《京都議定書》時,其在應對氣候變化國際合作中的單邊主義立場主要表現為擔心遵守《京都議定書》下的義務會給美國經濟帶來負面影響的話,經過6年多時間的戰略調整和部署,美國現階段的單邊主義立場主要表現為美國企圖借助國際應對氣候變化合作這個平臺,在限制其未來主要競爭對手發展的同時,利用其能源技術優勢,謀求在未來的國際社會中充當經濟和政治霸主。2007年5月31日,布什在參加八國集團首腦會議之前于羅納德?里根大廈及國際貿易中心(Ronald Reagan Building and International Trade Center)發表了關于美國國際發展議程(United States International Development Agenda)的講話,比較集中地反映了美國準備在未來應對氣候變化國際合作中準備采取的立場。布什表示:“發展中國家沒有能源就不可能發展經濟,但是生產能源將對世界環境產生不良影響”;“應對能源和全球氣候變化挑戰的出路是技術革新,美國在這方面處于領先地位”;“美國現在處于領先地位,將來還將處于領先地位。

在未來的應對氣候變化國際合作中,美國的單邊主義立場不會輕易改變,因為美國已經通過立法將其單邊主義立場的核心內容以法律形式確立下來。2005年8月8日,布什簽署了2005年《能源政策法》( 2005 Energy Policy Act),其中第十六篇專門對氣候變化問題加以了規定,成為現階段及2012年后美國在應對氣候變化國際合作中采取行動的法律基礎,其主要思路是利用全球合作應對氣候變化的機會,迫使其他國家在調整能源結構以減少和控制溫室氣體排放的壓力下,不得不接受美國在輸出能源技術和服務時所附加的苛刻條件,為其實現經濟擴張和政治干預的戰略目標服務。

三、在未來應對氣候變化國際談判中對發展中國家實施分化政策

以發展中國家為其拒絕承擔溫室氣體減排義務的擋箭牌是美國在應對氣候變化國際談判中采取的一貫策略。1997年7月美國參議院通過的伯瑞德—海格爾決議中就明確要求美國簽署與1992年《聯合國氣候變化框架公約》有關的議定書或協定的前提是該《公約》的發展中國家締約方同時承諾承擔限制或者減少溫室氣體排放義務。2001年3月,布什政府正式宣布拒絕接受《京都議定書》,其主要理由之一是《京都議定書》沒有對發展中國家提出溫室氣體減排控制要求。

但是,在應對氣候變化國際談判中以所有的發展中國家為對手無疑將會使美國處于十分孤立的位置。有跡象表明,在巴厘島路線圖出臺以后,美國政府正在采取對發展中國家在分化的基礎上重點施壓的策略,其具體措施主要表現為以下幾個方面:

一是對部分發展中國家采取以拉攏為主的政策。2007年12月15日,美國政府通過其新聞發言人表示:在未來的應對氣候變化國際談判中,必須對發展中國家進行充分地區別,區別的主要依據是應當認識到較小的國家或最不發達國家(the smaller or least developed countries)與較大的發展中國家和比較發達的發展中國家(the larger, more advanced developing countries)應當承擔不同的責任。對前者應當給予更加有區別的待遇以反映這些國家特殊的需要和狀況。

二是將施壓重點轉向未來有可能成為其主要競爭對手的發展中國家。美國政府認為在巴厘島路線圖制訂以后的應對氣候變化國際談判中,必須根據發展中國家的經濟發展規模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況對他們清晰地加以區分,并且這些發展中國家所承擔責任的性質和范圍應當與上述因素建立充分的聯系,其中較大的排放溫室氣體的發展中國家(the larger emitting developing countries)必須在全球應對氣候變化的努力中扮演重要的和適當的角色。豛2007年12月20日,布什在白宮舉行的新聞發布會上更是把矛頭直接指向中國。布什表示:“為了使全球應對氣候變化取得成效,所有排放溫室氣體的國家都需要參與。我反對《京都議定書》的主要原因之一是中國沒有參與。豜美國可以做美國想做的一切事情,但是如果中國不參與的話,從長遠角度看溫室氣體排放情況將不會得到改變”。

三是通過曲解“共同但有區別”原則壓迫發展中國家在應對氣候變化問題上承擔不合理的義務。就在聯合國氣候變化大會通過巴厘島路線圖的當天,美國政府表示:根據“共同但有區別的責任”原則,在今后應對氣候變化的國際談判中需要注意以下事項:1.主要由發達國家承擔溫室氣體減排義務是不足以有效應對全球氣候變化問題的;2.應當根據發展中國家的經濟發展規模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況對他們加以區分;3.不同的發展中國家應當根據不同情況承擔不同的責任。豞美國政府對“共同但有區別”原則的解讀實際上有兩層意思:1.發展中國家與發達國家在應對氣候變化問題上都應當承擔主要責任,因此“共同”的責任意味著發展中國家與發達國家應當承擔“同等”的責任;2.“區別”的責任是指對不同的發展中國家根據其經濟發展規模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況加以區分,在此基礎上由不同的發展中國家承擔有區別的責任。

美國政府對“共同但有區別的責任”原則的上述解讀實際上是對該原則的扭曲。《聯合國氣候變化框架公約》第三條中確立的“共同但有區別”原則的實質是各締約方雖然應當共同應對氣候變化,但是發達國家締約方應當率先采取行動對付氣候變化及其不利影響,發達國家締約方和發展中國家締約方在承擔責任時應當考慮到各自所具有的能力。因此,締約方承擔“共同”(common)的責任并不意味著發展中國家與發達國家在應對氣候變化問題上承擔“同等”的責任。而“區別的責任”(differentiated responsibilities)主要強調的是對發展中國家和發達國家進行區別,并不是主要針對發展中國家締約方之間進行區別。否則,《聯合國氣候變化框架公約》第三條第一款就不可能從該款中第一句中所確定的“共同但有區別的責任”原則推導出第二句“發達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響”的結論。由此可見,美國政府對“共同但有區別的責任”原則的解讀顯然是對該原則的扭曲解釋,其目的無非是為其迫使發展中國家在應對氣候變化問題上承擔不合理的義務奠定理論基礎。