試論我國行政問責(zé)制的常態(tài)化與法制化

劉 路 鄧 娟

摘要隨著行政問責(zé)“風(fēng)暴”襲來,行政問責(zé)逐漸走向常態(tài)化。本文在探討行政問責(zé)制的涵義之后,分析了行政問責(zé)的常態(tài)化路徑和過程,并指出我國在推行行政問責(zé)制實(shí)踐中所存在的突出問題,最后對行政問責(zé)制的法制化進(jìn)行了探討并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞行政問責(zé)制常態(tài)化法制化

中圖分類號:D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-226-02

一、行政問責(zé)制的涵義

現(xiàn)代意義上的行政問責(zé)制度,其理論依據(jù)源自現(xiàn)代民主政治的基本理念和責(zé)任政府的現(xiàn)實(shí)要求。美國學(xué)者謝菲爾茨于1985年主編的《公共行政實(shí)用辭典》提出了“行政問責(zé)”(Administrative Accountability)的概念,并將問責(zé)的范圍界定為“由法律或組織授權(quán)的高官,必須對其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任。”豍在國內(nèi),關(guān)于行政問責(zé)制度則說法不一,有學(xué)者認(rèn)為,“行政問責(zé)制是公眾對政府進(jìn)行問責(zé)的制度, 政府問責(zé)制是對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任的制度。”豎也即行政問責(zé)制度的核心在于責(zé)任追究制。而有的學(xué)者則認(rèn)為,“行政問責(zé)制同責(zé)任追究制是有區(qū)別的。行政責(zé)任追究制是一種過錯追究,而行政問責(zé)制不僅僅是過錯追究,還包括非過錯追究。”

筆者更傾向于后一種觀點(diǎn),即行政問責(zé)包括過錯和非過錯追究,指向行政無作為、不作為、亂作為、作為不力。行政問責(zé)制度的根本目的在于更好的約束政府及其公務(wù)人員的行為,使其更好的行使政府管理職能,從而促進(jìn)民主政治的發(fā)展和責(zé)任政府的建設(shè)。對過錯和非過錯均進(jìn)行追究,更有利于促進(jìn)公務(wù)人員解放思想,不做“庸官”,有利于推進(jìn)民主政治改革和建設(shè)和諧社會。因此,可以將行政問責(zé)制定義為政府及其公務(wù)人員有義務(wù)就其職責(zé)范圍內(nèi)的工作狀況和績效接受質(zhì)疑,并因其過錯或非過錯所造成的不良后果受到追究的行政管理制度。

二、我國行政問責(zé)制的常態(tài)化

2008年注定成為“行政問責(zé)年”,“行政問責(zé)風(fēng)暴”席卷南北:

6月,因曾在全國鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“華南虎照片事件”,13名相關(guān)責(zé)任人受到處理。

9月8日,山西臨汾發(fā)生尾礦庫潰壩事故,被埋死傷數(shù)百人。隨后,上至山西省長,下至臨汾市和襄汾縣多名主要領(lǐng)導(dǎo)均被免職或停職檢查。

9月11日,河北省三鹿集團(tuán)被曝生產(chǎn)的奶粉含三聚氰胺,結(jié)石娃娃被發(fā)現(xiàn)遍布大江南北。因三鹿奶粉事件,石家莊市委書記、市長等多名當(dāng)?shù)毓賳T被免職,而國家質(zhì)檢總局局長也因此引咎辭職。

9月20日,廣東省深圳市龍崗區(qū)舞廳發(fā)生特大火災(zāi)事故;同一天,黑龍江省鶴崗市富華煤礦發(fā)生井下火災(zāi)事故;9月21日,河南省登封市新豐二礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故;10月,山西省呂梁市等地在安全生產(chǎn)檢查中,被發(fā)現(xiàn)存在私挖濫采嚴(yán)重、安全隱患突出等問題……數(shù)名官員在這一系列的事故、事件中被免職或撤職。

我國常態(tài)化的行政問責(zé)啟動于2003年“非典時期”,是新中國歷史上首次在突發(fā)災(zāi)害事件中,短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責(zé)任。此后,在重慶開縣井噴事故、北京密云燈會踩踏事故、吉林市中百商廈特大火災(zāi)事故、廣東大興煤礦透水事故、山西洪洞礦難等一系列事故中,大批官員相繼被免職、撤職。

由此可見,自2003年行政問責(zé)拉開常態(tài)化序幕之后,經(jīng)過幾年的發(fā)展,2008年迎來了新一輪官員“問責(zé)風(fēng)暴”的高潮,說明我國的問責(zé)制正朝著常態(tài)化發(fā)展。當(dāng)前,一些地方之所以發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故和食品安全事故,是因?yàn)橐恍└刹咳狈n患意識、責(zé)任意識,工作不扎實(shí),有的甚至對群眾呼聲和疾苦置若罔聞,對關(guān)系群眾生命安全的重大問題麻木不仁。問責(zé)制度的常態(tài)化,要求經(jīng)常問責(zé)這樣的官員,就是要督促官員始終把民眾的安危冷暖記在心上,以民為本。問責(zé)制常態(tài)化的意義還在于,經(jīng)常問責(zé)官員,促使其轉(zhuǎn)變作風(fēng),帶來社會風(fēng)氣的普遍好轉(zhuǎn),以責(zé)任喚醒官員群體的道德自覺和自律,并將這種自覺和自律體現(xiàn)到對制度和規(guī)則的普遍尊重和遵從。

三、我國行政問責(zé)制存在的問題

我國自推行行政問責(zé)制度以來,展開了積極的探索,并取得了一定的成效,積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。各地也先后出臺了一系列地方問責(zé)制度,如:《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》(2004)、《海南省行政首長問責(zé)暫行規(guī)定》(2005)、《成都市行政首長問責(zé)暫行辦法》(2006)和《云南省關(guān)于省政府部門及州市行政負(fù)責(zé)人問責(zé)辦法》(2008)等。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至目前,全國出臺并全面啟動行政問責(zé)制相關(guān)辦法的省、區(qū)、市已達(dá)10多個。

但是,行政問責(zé)制在我國畢竟只推行了幾年,盡管已朝著常態(tài)化的道路發(fā)展,但還是仍處于探索階段,而且受到大的體制環(huán)境的制約,行政問責(zé)制不可避免地帶有一定的缺陷和不足之處。目前我國行政問責(zé)制存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)對行政問責(zé)制的認(rèn)識不清

現(xiàn)階段,人們對行政問責(zé)制的認(rèn)識仍不甚明了,這包括:第一,認(rèn)為行政問責(zé)就是挑一把手的錯。受傳統(tǒng)的權(quán)力本位和人治思想的影響,部分官員仍沒有對責(zé)任本位和依法行政理念有足夠的認(rèn)識,而誤認(rèn)為行政問責(zé)就是挑一把手的毛病。第二,認(rèn)為行政問責(zé)制度就是引咎辭職。其實(shí),引咎辭職僅僅是問責(zé)制度的一個方面,問責(zé)制度的內(nèi)容不止于此。第三,認(rèn)為行政問責(zé)就是上級對下級過錯的處罰。正如筆者前述定義所言,行政問責(zé)既包括過錯追究,又包括非過錯追究。同時,行政問責(zé)并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,其重點(diǎn)在于預(yù)防政府官員失職失責(zé)行為的發(fā)生。

(二)行政問責(zé)主體缺位

行政問責(zé)可分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。目前,我國還是局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的同體問責(zé),即上級對下級的問責(zé)、專門行政機(jī)關(guān)對行政人員的問責(zé),缺乏異體問責(zé)主體及時、有效的介入。異體問責(zé)主體缺位主要表現(xiàn)為:一是人大問責(zé)缺位。人大往往是政府進(jìn)行問責(zé)后才介入,屬于事后問責(zé),二是公眾問責(zé)缺位。異體問責(zé)需要公民的積極參與,而我國法律中尚未建立完備的公民問責(zé)的途徑,對公民的知情權(quán)和話語權(quán)尊重得不夠,在一定程度上限制了公民對政府權(quán)力的問責(zé)。同時,輿論監(jiān)督和社會團(tuán)體監(jiān)督等也因得不到必要的保障而顯得乏力。

(三)行政問責(zé)對象不明

在我國,由于黨政關(guān)系的復(fù)雜性和公務(wù)員崗位設(shè)置及其職責(zé)規(guī)定不明、權(quán)限模糊,致使行政問責(zé)在操作層面存在不少難點(diǎn),在責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究過程中問責(zé)對象難以明確。由于缺乏明確的責(zé)任人,一旦出現(xiàn)問題,相關(guān)部門就相互推諉;或者在問責(zé)中,問責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任,模糊不清。具體表現(xiàn)在:一是直接責(zé)任人和間接責(zé)任人劃分不清。二是個人責(zé)任和集體責(zé)任劃分不清。

(四)行政問責(zé)法律規(guī)范缺失

目前,中國還沒有一部完善的、專門的行政問責(zé)法律,由此導(dǎo)致了現(xiàn)行行政問責(zé)制缺乏明確而規(guī)范的問責(zé)程序和標(biāo)準(zhǔn),缺乏可操作性,實(shí)際執(zhí)行起來難度較大;而現(xiàn)行的有關(guān)行政問責(zé)的政策和法規(guī)對問責(zé)事由的規(guī)定也不夠具體明確,彈性太大,難以認(rèn)定,缺乏科學(xué)性;問責(zé)的責(zé)任形式的主要局限于行政責(zé)任,而對道德責(zé)任、法律責(zé)任和政治責(zé)任則很少涉及或根本不涉及,并且有以行政責(zé)任來規(guī)避法律責(zé)任之嫌。

四、我國行政問責(zé)制的法制化探析

行政問責(zé)制度是實(shí)施責(zé)任政府、法治政府、民主政府的一個重要途徑,與我國依法治國的基本國策是一致的。只有朝著法制化的道路不斷前進(jìn),行政問責(zé)制才能保持旺盛的生命力,而避免走向形式化。健全和完善行政問責(zé)制,推動行政問責(zé)制的法制化發(fā)展,可以從以下幾個方面加以考慮:

(一)明確問責(zé)主體

根據(jù)世界各國問責(zé)制的實(shí)踐和我國的實(shí)際情況,問責(zé)制既需要同體問責(zé),也需要異體問責(zé),但關(guān)鍵在于異體問責(zé)。我國憲法第二條明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”政府的權(quán)力來自于人民,所以人民理應(yīng)成為行政問責(zé)的主體之一。在我國,政府的異體問責(zé)主體包括人大、中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾等。人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān),因此,進(jìn)一步加強(qiáng)人民代表大會依照憲法和法律對各級政府的各項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)、加大人民代表大會的問責(zé)力度是十分必要的。立法應(yīng)保障公眾參與行政問責(zé)的權(quán)力,提高公民參與行政問責(zé)的積極性,以使行政問責(zé)更得民心、順民意。司法機(jī)關(guān)也是必不可少的問責(zé)主體之一,以使問責(zé)制以多種責(zé)任形式為最終目標(biāo),有利于完善責(zé)任體系。應(yīng)當(dāng)注意的是,在具體到每一個問責(zé)對象的問責(zé)制上,又必須具體分析:即黨組織問其黨員干部的責(zé);政府問其有權(quán)處分的官員的責(zé);人大問其任免的官員的責(zé)等。因此,行政問責(zé)立法必須完善這些問責(zé)主體的權(quán)力,以確保問責(zé)到位、合法、有效。

(二)厘清問責(zé)對象

問責(zé)對象即向誰追究責(zé)任的問題。問責(zé)就需要嚴(yán)格劃定責(zé)任對象范圍。也就是哪些人需要承擔(dān)公共權(quán)力不當(dāng)使用或者未盡職責(zé)的責(zé)任。而責(zé)任對象范圍的基礎(chǔ)是崗位職責(zé)范圍,首先是對當(dāng)前政府工作崗位進(jìn)行科學(xué)的明細(xì)分析,形成詳細(xì)的崗位說明書,以明確各個崗位的職責(zé)范圍,為劃定責(zé)任對象范圍提供參考依據(jù)。對問責(zé)對象的劃定,需要按照權(quán)責(zé)對等的原則來進(jìn)行,授權(quán)的范圍有多大,就應(yīng)當(dāng)在多大的范圍內(nèi)問責(zé)。否則,若問責(zé)與現(xiàn)實(shí)的職責(zé)格局不符合,則難以起到問責(zé)的真正作用。總的來說,在政府內(nèi)部要理順政府縱向和橫向部門的關(guān)系,明確、合理的界定它們之間的職能權(quán)限。同時,在部門內(nèi)部,各崗位之間、上下級之間的權(quán)責(zé)也應(yīng)規(guī)范化、明確化。只有這樣,厘清問責(zé)對象才有明確的依據(jù)。

(三)明確問責(zé)事由

行政問責(zé)的事由也是需要進(jìn)一步界定的問題。實(shí)踐中,主要是對突發(fā)公共事件、重特大安全事故等進(jìn)行問責(zé)。但同時,也出現(xiàn)了諸如對“華南虎照片事件”、開會打盹等政府官員的問責(zé)。因此,有必要確定根據(jù)行政問責(zé)事件的嚴(yán)重程度而采取不同的問責(zé)措施,以提高問責(zé)的規(guī)范性和制度化的程度。具體而言,在規(guī)定問責(zé)的情形時,要按照權(quán)責(zé)對等的原則,采用定性和定量、原則和具體相結(jié)合的辦法,盡可能做到既涵蓋全面,使之有普遍的適用性,又體現(xiàn)一定的量化依據(jù),使之有較強(qiáng)的可操作性。總之,只要執(zhí)政行為或決策行為涉及到公眾利益,問責(zé)主體就有質(zhì)詢權(quán),就屬于問責(zé)范圍之內(nèi),從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都要被追究責(zé)任。在上述定性的前提下,要盡可能量化,從而使追究責(zé)任時具有針對性、適用性,而不是一刀切。

(四)完善問責(zé)程序

行政問責(zé)程序直接關(guān)系到問責(zé)的可操作性,將直接影響行政問責(zé)的效果。程序是任何一項(xiàng)健全的法律制度所必備的要素。正是程序決定了嚴(yán)格的法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。因此,行政問責(zé)立法要規(guī)范問責(zé)程序,以保證各問責(zé)主體的權(quán)利和權(quán)力。只有程序落實(shí)了,問責(zé)制的意義才能真正體現(xiàn)出來。近年來,一些公共事件的責(zé)任人,由于有關(guān)部門的不盡責(zé),風(fēng)頭過后最終沒有受到應(yīng)有的懲罰和追究,依然逍遙于“問責(zé)”之外。這種現(xiàn)象極大地影響了人民群眾對黨和政府的信任感,也挑戰(zhàn)了問責(zé)制的嚴(yán)肅性。問責(zé)程序主要涉及:設(shè)立專門的問責(zé)受理機(jī)關(guān),受理和統(tǒng)一管理投訴、檢舉和控告;規(guī)定受理期限、處理期限、復(fù)議期限;規(guī)定行政問責(zé)的回避制度、申辯制度;規(guī)定行政問責(zé)的啟動程序等等。今后,我國行政問責(zé)立法的一個重點(diǎn)就在于制定出操作性強(qiáng),保障得力,權(quán)責(zé)分明的行政問責(zé)程序性法律規(guī)范。