船舶非法營運治理探析

李步芬

摘要本文在實地調查的基礎上,研究有效的治理船舶非法營運的途徑,從而在根本上解決漓江水路運輸中的非法營運,達到治理的有效性,使漓江航運走上可持續發展的道路。

關鍵詞非法營運水路運輸治理漓江航運

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-269-02

船舶的非法營運是我國許多城市水路運輸管理中常遇到的問題。它嚴重干擾了正常的水路運輸秩序,對水上運輸安全造成威脅,并給國家和人民的利益造成嚴重損失,突顯解決這一問題的緊迫性與重要性。本文以漓江的船舶非法營運的治理為例,探討船舶非法營運治理的有效途徑。

一、非法營運的概述

非法營運是相對于合法營運這一概念來理解的。一般來說,認定非法營運行為,需符合兩個條件,一是一種經營行為,二是運輸工具屬于非營運船舶(車輛),即未按規定領取有關主管部門核發的營運證件和超越核定范圍進行經營。由于涉及到的利益范圍復雜,國內學者對于非法營運至今仍沒有一致的定義,爭議很多。筆者認為,所謂的非法的船舶營運,是指營運船舶主體,未按規定領取有關主管部門核發的營運證件而超越核定范圍進行經營的違法行為。它具有兩個明顯的特征,一是沒有領取相關部門頒發的運輸證件;二是一種違法營運行為。非法營運出現與城市化進程的發展密切相關聯。隨著農村富于勞動力的增加,特別是城市待業、失業、無生活保障人員為了謀生,這一群體紛紛低價購買運輸工具從事非法經營活動。而現實的運輸市場是存在“盲區”的。由于運輸市場運營方式及收費價格體系不能滿足各層次人們的出行需求,也就產生了運輸市場的“盲區”。這些未經行政許可的經營活動,是以利益的追逐為目的,嚴重干擾正常的水路運輸秩序,并損害國家和人民的利益,研究其有效治理和解決的途徑具有緊迫性與重要性。

二、漓江水上航運的現狀

漓江水上航運,是桂林旅游的主要方式。桂林旅游的精華就是漓江的水上游,它帶動整個桂林經濟的發展。據統計,漓江船舶航運中直接從業人員數萬人,間接受益人數達20余萬人。①近些年來,由于自駕車的游客增多、沿江徒步游的興起,每天到漓江搭乘竹筏觀光游玩約達400多人,高峰期甚至達上千人。漓江沿江鄉(鎮)村民受利益驅動,常利用漁船、排筏等擅自載客游江。這些非法營運主一年下來一般可獲利2到3萬。在利潤的驅動下,漓江的船舶的非法營運蓬勃發展。據調查,這些船舶由最初的幾十條猛增到上千條,嚴重擾亂了漓江航運的正常秩序,并且造成很多安全隱患。李東序曾指出廣西壯族自治區桂林漓江、長江三峽等十個風景名勝區綜合整治不合格。這大部分是船舶非法營運造成的。

目前,在漓江的非法的船舶營運有三種方式:一是用于照相和從事短途非法載客活動;二是以捕魚作晃,為徒步游和自駕車旅游者提供非法運輸活動;三是分布在漓江景區屬縣內的小河支流、山溪或庫區水域,從事水上漂流娛樂活動的違章排筏。

三、船舶非法營運的危害

漓江的船舶非法營運行為,嚴重擾亂了漓江正常的航運秩序,其危害是重大的,具體表現在:

(一)嚴重破壞漓江航線的正常水運秩序

非法的船舶營運主體所選用的竹筏和私自改造的機動船載客,不僅危及漓江航線上的行船安全,對其自身駕駛者也存在著深厚的安全隱患。據不完全統計,漓江航道在旅游旺季,平均每天機動游船約有60個往返航班,節假日約有200個往返航班;同時,漓江沿岸約有1000只無證經營的載客竹筏,載著游客與機動船只在一個航道上,對航道的運輸造成重大安全威脅, 容易造成機動船相撞,導致人員落水溺水死亡的事故。自去年來漓江景區已發生多起游客搭乘非法營運的竹筏導致游客落水的事故。雖不危及生命,但游客通常隨身攜帶的貴重物品(如相機),落水被浸泡至壞,權益維護糾紛事件不斷出現。近兩年來這類惡性事故頻發,暴露出漓江上船舶非法營運行為存在著嚴重的安全隱患。

(二)影響桂林的旅游形象

作為桂林旅游資源的核心和精華、依賴于船舶進行旅游的漓江,其航運秩序的好壞關乎整個桂林旅游業的形象。樹立一種“安全有序”的形象來展現桂林的城市魅力,對于發展桂林旅游業起著不可估量的作用。但船舶的非法營運,擾亂漓江航運的正常秩序,損害游客的正當權益。由于是非法的船舶運輸,這些船舶沒有統一港口?？?便橫鋪在漓江各流段上,使漓江航運秩序顯得雜亂無章,嚴重破壞漓江景區的秀麗風景和欣賞的美感。此外,從事旅客運輸的主體,應辦理旅客意外傷害強制險,而漓江的非法船舶的營運是在經濟利益驅動下的違法行為,根本不能提供這樣的安全保障。游客與營運主體之間的權益糾紛就會爆發,游客們對桂林的旅游形象將會降低,從而進一步對桂林旅游業造成重創。

(三)減少政府的財政收入

漓江的航運旅游所帶動的相關產業經濟增長所貢獻的稅收,是桂林政府部門財政來源的重要組成部分。漓江風景區正規游江航運的船票價格中包含政府資源費,政府可從中獲得一定資金來進行漓江景區的管理和航道養護。非法營運者為吸引游客,不使用票據,不上繳稅費,在無償地使用國家旅游資源的同時偷漏政府稅費。這大大減少政府的財政稅收。同時,這種不正當的競爭給桂林旅游造成沖擊,使正規的船舶客運量增長緩慢、甚至減少。政府財政的收入就會隨之出現巨大的損失。以陽朔興坪一帶游覽線路為例,此線路游客多為自然散客。據調查,這一區域僅2005年接待游客2萬人次,造成政府直接經濟損失:2萬人次210元/人次=420萬元(估算)。

四、治理漓江非法船舶營運的途徑

漓江非法的船舶營運是由發展而產生的問題,它也只有在發展中解決。關于治理船舶非法營運,我們有值得借鑒的做法。如吉安市采用水上航運整頓方式,以及長沙市運用“堵與疏”雙管齊下的辦法對湘江流域的非法載客船舶進行治理。以上的治理途徑對漓江航運治理有一定的借鑒意義。但由于漓江非法船舶的營運涉及到一些特殊性問題,政府在治理過程中需有的放矢。具體途徑有4個方面:

(一)重視并解決民生問題

著力改善民生,促進和諧社會,是政府的職責所在。解決漓江的非法的船舶營運,要著力于社會現實。長期來,漓江沿江的村落為景區發展犧牲了自身利益;現今漓江旅游的發展已達到一定程度,旅游業應反哺沿江村落,帶動沿江鄉村脫貧,實現區域協調發展。政府部門應從社會賦予其的職責出發,重視并解決村民的生產生活問題,采取扶持和傾斜政策來促進沿江鄉村經濟的發展。第一,是對相關利益主體實行貨幣性補償。政府可從漓江景區門票收入中提取適當資金作為扶貧資金用于補償當地居民,并且建立農村社會保障點。要完善農村最低生活保障制度,探索建立農村養老保險制度,普及新型農村合作醫療制度,深入推進扶貧開發,讓廣大農民更好的共享發展成果。第二,是對沿江村落實行非貨幣性間接補償。政府相關部門可有計劃地購置一些旅游船,對沿江村民進行培訓,安排其在游船上就業,解決其就業問題;政府也可在漓江兩岸規劃并建立農副產品、手工藝品加工和銷售基地,讓游客集中登岸購買。這樣,政府就為村民開辟了一條脫貧致富之道。從長遠發展來看,實行非貨幣性補償更優于貨幣性補償,且有利于社會經濟的發展。

(二)多個部門聯合起來治理

漓江所涉及的各沿江縣、鄉(鎮)人民政府,是所轄區漓江水域非法營運行為綜合管理的第一責任人。桂林市政府應對各沿江縣、鄉(鎮)政府采取更為嚴格的問責制;各有關縣區及聯合執法部門,一定要依法行政,明確責任。因此,各沿江縣、鄉(鎮)政府應及時轉變思想觀念,從漓江景區可持續發展的整個大局出發,多個政府部門聯合起來,對沿江村民的違章載客活動予以有效的治理與監管。此外,要加大對有關管理部門稽查和裝備的財政投入。只有在財力充分支持的情況下,相關管理部門才更能有效和專心于航運的治理工作。漁船、排筏非法營運所搭載的絕大多數是徒步游的客人。他們沿漓江兩岸徒步一段后再乘漁船游江,而漓江大部分江段沿岸陸路交通無法到達,若從陸路阻截違章船舶很難以達到預期目的,管理部門必須同時借助水路交通在江面上設防才能查獲違章船只。目前,在漓江近60多公里水程的旅游航線上仍無裝備精良的執法巡邏船,僅有的一些小快艇。這些裝備難以實現稽查人員長時間的執勤。若能配備一些執法巡邏船并且船后掛上一兩艘摩托快艇在漓江旅游水程線上,在一定程度上也可以遏制漓江上違章船舶的載客行為。

(三)完善法律體系及宣傳教育體系

對漓江非法營運的治理,離不開政府的法律體系和宣傳教育體系的構建。這三個方面是相互影響,相互起作用的。(1)法律體系的構建是社會治安穩定的一個前提和保證。依法行政作為一種思想、一種理念、一種制度,有著其歷史基礎和現實需要。漓江航運的治理,必須要完善相關的法律規章,實現有法可依、有法必依。漓江非法營運產生的一個原因就是竹筏的治理缺乏法律規章的依據。建議有關部門將竹筏管理納入《廣西壯族自治區水路運輸管理條例》,以便治安執法人員有法可依。(2)加強對沿江村民的宣傳教育,培養新一代漓江人。由于沿江村民所受教育的程度普遍偏低,在傳統小農意識影響下容易急功近利、目光短淺地只考慮暫時性的利益,難以從全局的角度出發看待問題。政府部門有必要也有責任對其進行相關的宣傳教育,讓他們深刻地明白漓江旅游業的發展與自身利益共生共榮、一損俱損的關系,使其約束自身行為、維護漓江景區的經營秩序,為美麗的漓江山水注入人文元素,孕育出桂林特有的漓江旅游文化,促進桂林旅游業的可持續發展。這是實現漓江旅游業可持續發展相關聯的一部分,且是占據最重要地位的一部分。

(四)借助第三部門的管理

第三部門是指那些介于政府與企業之間、商品生產與經營之間、個人與單位之間,為市場主體提供信息咨詢、培訓、法律等各種服務,并且為各類市場主體從事協調、評價、仲裁等活動的結構或者組織。改革開放以來,第三部門發展迅速、門類齊全,它作為市場經濟運行中的關鍵一環,在開展行業調查、參與制定行業規劃等方面作了大量工作,發揮著越來越廣泛的重要作用。在漓江航運治理上,借助第三部門的力量,有著巨大的作用。它可以作為橋梁架接著航運業主體和政府部門,讓政府的微觀管理轉向宏觀調控,增強航運主體的靈活度,激活市場,減少非法航運的現象出現。

五、結語

漓江的江上旅游,是桂林旅游的精華和核心部分。但漓江上的非法船舶營運嚴重干擾了漓江正常的水路運輸秩序,只有采取靈活的治理方式才能有效地治理非法營運的行為。漓江航運的有序營運有助于桂林旅游經濟的發展同時帶動沿江村落經濟的發展,從而桂林的人民謀福祉。