土地征收中農民權益的法律保護

張海濤

摘要農民所擁有的諸多權利和利益,都是附著在他們賴以安身立命的土地之上,直接或間接地與土地相關聯。失去了土地也就意味著失去了他們那些與土地關聯的權利和利益存在的基礎和實現的條件。集體土地征收中農民權益受損的原因主要是我國集體土地產權制度不完整。保護農民土地權益就是要用私權保護理念來保護農民的財產權,防止公權力對農民私權利的侵犯。因此,提高土地征收標準,完善土地征收補償機制,尋求政府、開發商、失地農民間最佳的利益分配結合點,是保障失地農民權益的關鍵。

關鍵詞土地征收土地所有權農民權益

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-290-02

從法理上講,生命權、自由權和財產權是人類最基本的人權,在人權范疇內,生命權是一切權利的源泉,財產權則是實現生命權的保障和工具,洛克在其《政府論》中對于財產權是人的自然權利這一論斷有著經典的表述。他認為:早在國家和法律產生之前,自然法統治一切,人們享有普遍的天賦權利,即生命權、自由權和財產權,這些權利是與生俱來的,任何人都不能侵犯。而國家和政府之存在的主要目的,是保護人們的財產。盧梭不但認為財產、自由和生命是人類生存的三個最基本要素,而且他還認為財產權的確是所有公民權中最神圣的權利,它在某些方面,甚至比自由還重要。豍盧梭將私權利與公權力的關系表述為私權利是公權力產生的基礎,公權力來源于私權利的讓渡。可以說擁有財產權是人的天性,每個人對自己的財產都應該擁有獨立的排他性的支配權。所以保障人權就是要保護公民的財產權,樹立私權保護的理念。“私權保護理念”系指在民法平等、意思自治、誠實信用以及禁止濫用權利等原則的基礎上,對私權加以確認和法律救濟的基礎性法理觀念。豎保護農民土地權益就是要用私權保護理念來保護農民的財產權,防止公權力對農民私權利的侵犯。

農民所擁有的諸多權利和利益,都是附著在他們賴以安身立命的土地之上,直接或間接地與土地相關聯。失去了土地也就意味著失去了他們那些與土地關聯的權利和利益存在的基礎和實現的條件,因而導致一些權利和利益的損害或完全流失。

一、失地對農民權益的損害

(一)失地農民失去了一項重要的財產

土地不僅是一種重要的資源,是“財富之母”,滿足人類不同需求;同時,土地也是一項重要的財產,隱藏著巨大的價值。2003年3月舊起實施的《農村土地承包法》著重強調了農民家庭土地承包經營權的穩定性、排他性和自主性,把土地的使用權、流轉權、收益權、繼承權等權益賦與了農民個人。農民的土地盡管是從農村集體那里取得的一項“承包經營權”,但這種權利的物權化、財產化已經明朗,這就為土地的市場化流動創設了前提,也為農戶的土地權利和利益提供了法律上的界定。隨著土地資源的短缺,人地矛盾的加劇,農業比較利益的提高,土地資源的增值效用將逐漸增大,土地的含金量亦將越來越高,農業土地的財產屬性和財產權利屬性將日益顯化,而失地農民因為失去土地也就將失去了這一切。

(二)失去了低成本的生活方式和發展方式

由于歷史的原因和傳統生活理念的支配,農民的生活方式大都帶有生態型、節約型特點。這種生活方式和城市生活方式相比,最大長處在于有很大彈性,自我服務,自給自足。現階段由于自身條件的限制和經濟社會環境的制約,最廣大最普通農民追求的不是利益最大化,而是與之相反的風險最小化,對土地進行投資,無疑是比較好的選擇,是一條很有效的成本又很低的致富途徑。征地剝奪了他們依據自身優勢經營土地獲取收益的機會,強制性地改變了他們的生活觀念和生活習慣,而將他們置身于新的生存和發展環境之中。因而失地農民在城市化過程中失掉的還有最低的生活方式和發展方式。

(三)失地農民還會失去與土地相關的其他一系列權益

土地是農民集體賴以存在的物質載體,農民的諸多權利都是直接或間接地與所擁有的土地相關。如政府對農民的技術、資金、農資等方面的支持都是以土地為基礎的,失去了土地,也就失去了獲得這種支持的機會。還有,農民作為產權主體,需要通過村民自治的民主投票和監督行動來制衡村級公共權力。失去土地的農民也就自然失去了對村民自治的熱情,也就失去了對民主政治權利的追求。此外,土地又是農民行使其他公民權利的基礎,失去了土地,農民那些與土地密切相關的文化、教育等方面權利的實現也就會受到極大的限制。豏失地農民的受教育和持續發展的能力也會受到很大限制,對執行中央和諧社會的建設極為不利,長期下去地方經濟的持續健康發展也會受到沖擊。

從實體法上分析集體土地征收中農民權益受損的原因主要是我國集體土地產權制度不完整。產權通常指的是與財產權相關的一系列權利,完整的產權應包括“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”等內容。

二、我國現階段的集體土地產權制度存在的弊端

(一)集體土地所有權主體缺位

根據《土地管理法》第10條規定,農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理;已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該集體經濟組織或村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的,由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。由以上規定可見,集體土地所有權的主體是農民集體,具體而言,包括:村民小組農民集體;村農民集;鄉鎮農民集體三個層次。與此層次相對應的各級集體經濟組織和村民小組、村民委員會、鄉鎮政府,不是農民集體土地所有權的主體,因為他們對農民集體的土地只是經營、管理的權力,《物權法》進一步明確為各級集體經濟組織、村民委員會、村民小組代表集體行使所有權。因此,這些組織與農民集體只能說是法定的代理關系,法律對農民集體所有權主體規定不明確,導致了集體土地所有權主體的缺位與被替代,同時也因農村地籍工作的滯后,致使各集體之間的土地產權界限不明確,土地所有權實際上為鄉(鎮)集體、村民委員會或村民小組所掌握。對這些主體,法律既沒有明確他們的責任,又缺乏強有力的約束。因而,這些擁有土地所有權的集體組織及代表者為了追求自己擁有土地的產出率和經濟效益的最大化,對土地進行非法、破壞勝的開發、經營,結果導致了一系列的土地問題,比如:非法直接轉讓、變相轉讓、荒蕪等。

(二)集體土地產權權能不完整、關系不清晰

集體土地所有權的權能不完整表現為:在使用權能方面,集體所有的土地只能用于農業生產或農民宅基地等與集體密切相關的建設中,而對于可產生巨大經濟效益的房地產開發等,集體土地顯然不可有此使用目的;在收益權能方面,由于我國的《土地管理法》對農村集體土地進行用途管制而不能用于房地產開發,只有經國家征收轉為國家所有后方可出讓,這就使得本屬于集體所有權的收益權受到限制,農民集體作為所有人卻對其土地上的房地產開發等使用的收益不享有收益權;在處分權能方面,集體土地不得買賣、抵押或以其他形式非法轉讓。集體土地使用權的權能的不完整表現為:法律對農民的承包經營權內涵規定不明確,對農村建設用地限制過多,導致農民土地權能的殘缺。農民對土地的權利從本質上應包括占有、使用、收益和部分處分權能,并具有可流轉性,可衍生出轉讓、入股、抵押、收益等多項權利。但事實上,我國現有法律賦予農民的土地承包經營權卻只具有耕種權,部分收益權和極少量的處分權。顯然,與農民土地權利的真實內涵比,其權能是殘缺的。與此同時,掌握著立法權的國家又被賦予對集體土地征用權,這使得國家權力凌駕于集體土地所有權和農民土地使用權之上,使其各項權能更加不完整。

三、保障失地農民權益的對策

為了切實保護土地征收中保護農民權益,考慮到土地征收中補償費少而導致農民生產和生活面臨危機是失地農民權益受侵害的直接體現,因此,提高土地征收標準,完善土地征收補償機制,尋求政府、開發商、失地農民間最佳的利益分配結合點,是保障失地農民權益的關鍵。

(一)提高土地征收補償標準

首先,土地征收補償必須以保障農民的基本生活為原則,最低限度應能保障被征地農民的現有生活水平不下降。在確定征收補償標準時,不僅要考慮土地的生產性收益,而且考慮土地的非生產性收益;既要考慮土地的現有價值收益,還要考慮到土地的潛在收益;要考慮區位和周圍環境對土地價格的影響。其次,增加補償項目。土地承包權作為農民法定的財產權,土地補償費也就是對農戶土地承包經營權的財產補償,因此,征地補償項目的設置必須與此相適應,對于需要遷移地上物的,要給予遷移費補償;對土地征用造成剩余土地地塊形狀變化、耕作受到影響的,也應進行補償。我國可以借鑒國外以及總結我國廣東省佛山、順德等地所實行的“片區綜合價”豐的做法,“片區綜合價”就是堅持市場運作機制,將土地按地段、地類劃分為若干類別,每一片類別確定一個相對合理的基準地價,在統一征地時,實行統一的補償標準。這種做法綜合考慮土地原用途、土地區位條件、當地經濟發展水平和土地供求關系等因素,按照土地利用總體規劃和城市規劃的要求,把城鎮土地按地段、地類劃分為若干區片,每個區片由評估機構按經營性用地參考拍賣用途進行統一價格評定,確定一個合理價位作為該片土地的補償依據,在統一征地時,實行統一的補償標準,不同區域土地征收補償標準有所差別。而要使“片區綜合價”更能科學合理地反映被征地的價格以及對被征地農民的合理補償,就必須設立評估機構,建立科學的農用地分等定級和農用地價格評估體系,對土地進行科學地評估。

(二)完善土地征收補償機制

首先,要改變目前土地征收補償標準由行政機關單方面決定的做法,征收補償方案應由政府與農民雙方平等協商確定。其次,嚴格實行征地公告,征地補償安置方案公告及征地補償登記制度。地方政府和集體經濟組織組織召開村民代表大會或聽證會,將征地方案及補償標準與被征地農民見面,實行陽光操作,確保被征地農民的知情權、參與權、異議權和監督權。再次,加強土地征收補償費合理分配和使用的監管,確保專款專用。為此,必須推行土地補償費分配和使用公開、民主管理制度,從資金的運行機制和管理制度上鏟除土地補償費分配、使用和管理方面可能存在的違紀違法行為,維護失地農民的合法權益及有效防止集體財產的流失。一要加強土地征收的政府監管機制。政府應制定土地補償費在農村集體經濟組織內部分配的辦法,進一步明確土地征收補償費收益主體,被征地的農村集體經濟組織應當將征地補償費用的收支和分配情況向本集體經濟組織成員公布,接受監督。農業、民政等部門要加強對農村集體經濟組織內部征地補償費用分配和使用的監督,保證失地農民土地補償安置費和社會保障基金的合理分配、使用和運營,使被征地農民的補償安置費用及時得到落實。二要建立土地補償基金管理制度,進一步完善村財務監管制度。為此,要建立由集體經濟組織成員推薦形成的獨立于集體經濟組織的民主理財小組,參與土地補償費的管理,定期對土地補償費的使用情況進行審核,并及時向本集體組織農民公布土地補償費的使用情況;涉及土地補償費使用和管理的重大事項,必須征求集體經濟組織成員大會同意或2/3以上成員表決同意方可實施,因地制宜、因人制宜地選擇土地補償費用的分配和使用方式,確保土地補償費的保值增值。

(三)積極探索對失地農民的多種安置途徑

在借鑒國內外各地安置失地農民的經驗的基礎上,政府應仔細分析、研究失地農民的具體情況,并征得村民代表大會或被征地農民的同意,積極探索并確定切實可行、有益于解決失地農民長久之計的多種安置途徑,可以將貨幣安置、留地安置、用地單位安置和保險安置等方式結合起來,做好失地農民的安置工作;對有長期穩定收益的征地項目,可采用探索土地使用權入股和征地補償費入股的方式,實行資本化運作,定期分紅,長遠受益,讓農民真正分享土地的增值收益,為失地農民提供收益保證;建立健全失地農民的社會保障體系等。