住宅建設用地使用權期滿自動續期的有償性

劉 敏 張俊紅

摘要《物權法》規定住宅建設用地使用權期滿后可以自動續期,這解除了群眾對其住宅在期滿后權利歸屬的擔心。然而,《物權法》并沒有對續期的土地使用費是否交納及支付標準、辦法作出明確規定,對此理論和實務界存在不同觀點。本文從所有權與用益物權的區分及土地無償使用容易產生的后果角度論證應該采取有償續期。同時,本文還進一步分析了采取何種形式收費。

關鍵詞住宅建設用地使用權自動續期有償性

中圖分類號:F293.2文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-296-01

《物權法》將建設用地使用權按照不同的用途分為住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權,在續期問題上適用不同的規則。其149條第1款規定:“住宅建設用地使用權期間屆滿后,自動續期。”這就為解決困擾理論和實務多年的住宅建設用地使用權續期問題確定了基本規則,然而該條并沒有對是否采取有償續期以及續期的土地使用費支付標準和辦法作出明確規定。

關于住宅建設用地使用權期滿自動續期,土地使用權人是否應再次繳納國有土地使用權出讓金問題,由于《物權法》未對此作出明確規定,故而產生了不同的意見。

所謂國有土地使用權出讓金是指依出讓行為取得一定年限內的國有土地使用權,而由土地使用者依照法律規定或約定向國家支付的具有對價性質的費用。①一種主張認為,出讓金是取得國有土地使用權的對價,依據我國現行法律法規,通過出讓方式取得的國有土地使用權都具有一定的期限限制,住宅建設用地使用權也當然如此。所謂住宅建設用地使用權期滿后自動續期,實質是給予土地使用權人一種選擇的權利,此種權利具有優先效力和形成權的性質,有賴于住宅建設用地使用權人的主張,權利人一旦提出要求即應給予其相應權利。而取得此種權利(一定年限內的國有土地使用權) ,自應付出一定的對價,自然產生了權利人再次繳納國有土地使用權出讓金的義務。該主張進一步認為,如果住宅建設用地使用權期滿自動續期而權利人又不繳納出讓金,則該種權利幾近于所有權,產生土地用益物權與所有權性質的混淆,這明顯不符合法律邏輯和學理,且導致國家土地所有權的名存實亡, 與我國土地公有的基本經濟制度相背離。并且在實踐中,住宅建設用地使用權的期限長短也各有不同,權利人也必定以此為標準繳納不同數量的國有土地使用權出讓金,并極可能導致出讓金數量差額懸殊,如果住宅建設用地使用權期滿自動續期時權利人不再另行繳納出讓金,實際上則是以不同的對價取得相同的權利,在廣大的權利人之間產生極大的不公,從而有悖法律所秉持的平等和公平理念。

另一種主張認為②,《物權法》149條第1款規定的立法精神即在于切實保障人民的生活居住權利,以有利于人民安居樂業,有利于社會和諧穩定和經濟發展,而若每當住宅建設用地使用權期滿自動續期時,要求權利人再次繳納出讓金,無疑會給權利人增加過重的負擔,顯然與立法目的相悖,并且由于經濟發展和社會情勢變遷,而使得依何種標準如何計算出讓金數額都成為復雜的問題,這樣不但使物權法親民的目的難以達成,并會產生不必要的麻煩。

筆者同意第一種主張的主要觀點,無論什么時候取得住宅建設用地使用權,權利人都應該支付一定的對價。使用權與所有權最大的不同就在于前者是有一定期限的,期限屆滿時所有權人有權行使回復權,如果使用權可以不支付任何對價而無限制的續期那么所有權人的利益何在?當然,所有權人的確有權無償的賦予他人使用權,但是筆者認為在有關土地的權益方面無償原則的適用應該慎之又慎。因為依目前的國情來看,我國貧富差距日漸擴大,許多城市居民還沒有自己的住宅,屬于租房一族;而另一方面,許多高薪收入者卻同時擁有幾套住房,如果采取無償續期原則,這種“自動續期”的使用權就等于永遠的使用權,即相當于“使用”的土地的所有權,則很可能導致一種新的“土地兼并”,使得本來就緊張的住房資源集中在少數人的手中。這樣,物權法可以說是少數人的保護傘。相反,如果住宅建設用地使用權期滿自動續期采取有償原則,則不僅可以彰顯國家所有權,還可以起到市場調節作用,便于國家對土地的管理。

但是,筆者并不認為,住宅建設用地使用權期滿自動續期時必須采取繳納國有土地使用權出讓金的形式作為對價。一方面是因為如一部分人認為的那樣“由于經濟發展和社會情勢變遷,而使得依何種標準如何計算出讓金數額都成為復雜的問題”;另一方面,現代的住宅大多為公寓式的高樓住宅,一塊土地上有許多建筑物區分所有權人,即土地使用權人,這樣在計算每戶應繳數額時就相當的復雜,因為續期時出讓金的繳納是以戶為單位的,不同于最初一塊土地的使用權是作為一個整體,出讓金的繳納主體只有建筑商一個。所以,筆者認為,土地使用權人申請續期后,國家可以采取收取土地使用稅或物業稅等稅費形式作為使用權的對價,至于是一次性收取還是按期收取則有賴于以后社會的情況決定。

所以,筆者認為住宅建設用地使用權自動續期采取有償形式并沒有抹殺物權法的親民性,相反,基于土地的特殊性,這樣做更能保障大多數人的住房資源。如何使得物權法更加便民以及具有可操作性,筆者認為不是在于應否繳費的問題,而是在于采取何種形式的問題,而采取稅收的形式作為土地使用權對價不失為可考慮的好方式。

《物權法》無疑對維護群眾的切身利益有著深遠的意義,但是由于立法任務艱巨,又受到主客觀條件的限制,對于一些問題尚未徹底認識清楚,未能找到合理的具有可操作性的解決辦法,在立法技術上仍顯粗糙,使得實踐當中法的可操作性仍覺不足。但是,其對住宅建設用地使用權“自動續期”的規定,雖然過于簡單,也為以后的房地產管理提供了總的方向,至于自動續期時的有償性問題或許是物權法為總結實踐以便更好地適應社會發展特意留下的空白。