淺析環評風之源

湯 潔

摘要2002年10月28日,第九屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國環境影響評價法》并于2003年9月1日起實施。2005年環境影響評價風暴突然間在全國范圍內爆發,引起了各界激烈的爭議和討論。為什么在《環境影響評價法》頒布之后才刮起如此劇烈的環評風暴呢?本文從深圳深港西部交通環境影響報告書審批案的分析中探究了其產生的原因。

關鍵詞評價請愿

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-322-01

一、案情介紹

建設一個連接深圳和香港的直接道路工程是20世紀90年代初期深圳市人民政府與當時港英政府共同向國務院提出

的設想。香港回歸后,國務院于1997年12月批準了深港西部通道立項建設。2001年8月,設計方提出了半敞開下沉式道路組合的修改方案,2002年6月6日,深圳市環保局審批通過了該方案的環評報告。2002年7月,設計方又優化提出了全封閉下沉式道路組合的新的修改方案。2002年11月,經國務院總理辦公會議審議,原國家計委正式批復深港西部通道可行性研究報告。2003年初,交通部在深圳召開深圳灣公路大橋初步審計文件審查會議,關于5月23日正式批準大橋的初步設計,這標志著工程進入設計的實施階段。2003年8月28日,深圳西部通道于深圳蛇口舉行奠基典禮,并且深圳市人民政府還向社會公布一方側接線工程的建設方案。

從2003年8月開始,該工程附近的居民通過上訪,申請游行請愿等方式向深圳市人民政府及環保局等主管部門表達了希望修改該工程的設計方案以維護公眾環境權益的愿望。此間,他們還要求查閱該工程的環境影響報告書,但遭到拒絕。

而事實上,2003年8月21日,深圳市建筑工務局才委托相關機構編制《深港西部通道深圳側接線工程方案調整環境影響報告書》。

該報告書得出以下分析結論:

在大氣影響方面:……在保障車流量不超過絕對輛58600輛/日時,除非非常不利的條件,居民區一般不會超標。

在噪聲影響方面:風塔位于荔枝林內,沒有噪聲擾民的問題。

在公眾意見方面,由于調整方案對全敞開段附近的居民影響很大 ,又大多數居民對該項目持反對態度,因此難以接受。

2003年11月20日,深圳市人民政府召開有居民代表參加的“環境影響報告書”公示會,宣布將全敞開段西移320米,也正是因為此,引發的新的居民區的居民的強烈不滿,也紛紛加入了維權風暴之中。

在沒有舉行群眾聽證的會的背景下,深圳市環保局以《關于〈深港西部通道深圳側接線工程方案調整環境影響報告書〉的批復》的形式審批通過。

由于不服該審批,小區居民于2004年12月向廣東省環保局提起了行政復議。

二、從本案中分析環評風暴之源

(一)公眾的知情權難以落實

知情權是公民知情權是知道政府如何運作的權利。作為公民,有權尋求、接近、獲取、傳遞和使用公共信息,這不僅是社會主義民主政治的應有之義,也是人類社會的一項基本人權。2008年4月5日,國務院總理溫家寶簽署了中華人民共和國第492號國務院令,公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》,并自2008年5月1日起施行。這一制度的出臺無疑對保障公民知情權有很大推動作用。但是公民的知情權不能一條腿走路,需要參與權、表達權、監督權的共同完善,才能切實推動社會主義民主政治建設。但是就目前的情況來看,群眾的參與權難以實現。

(二)先開工,后補辦程序居然合法

先開工,后補辦程序是我國環境影響評價工作的主要執行形式。由于在工程的前期進行系統的環境影響評價花費巨大,多數單位寧可選擇被糾查補辦程序,承擔罰款責任,也不原意花費巨資進行前期環境評估工作。這也反映出我國立法的不足,如果罰款的數額高于進行環境影響評價的花費金額,各單位采取的措施可想而知。而且值得一提的是,先開工,后補辦程序是受到我國《環境影響評價法》認可的。這也成為環境影響評價流于形式的主要根源。應當引起相關部門的足夠重視,讓環境影響評價的價值真正得以體現。

(三)環境影響評價機構的無形壓力

環境影響評價機構是指接受委托為建設項目環境評價提供技術服務的機構。此類機構的設立應當經國務院環境保護行政主管部門考核審查合格后認定并頒發資質證書。按照《環境影響評價法》的規定,環境影響評價文件中的環境影響報告書或者報告表,應當由具有相應環境影響評價資質的機構編制。為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構,不得與負責審批建設項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門或者其他有關部門存在任何利益關系。雖然有法律的相關規定,但是評價機構往往面對的是政府的建設項目。并且,要環境還是要經濟建設也是擺在全國上下的難題。如果追求經濟建設和快速發展,必然會犧牲一定程度的環境質量,如果追求高標準的環境質量,也必然限制經濟建設的發展。這也正是為什么,多數機構出具的報告書含糊其詞,表現出中間立場的原因。

(四)公眾的參與權流于形式

《環境影響評價法》中規定,“國家鼓勵有關單位,專家和公眾以適當方式參與環境影響評價?！薄俺龂倚枰Ｃ艿那闆r外,對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目,建設單位應當在報批建設項目報告書前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他方式,征求有關單位、專家和公眾的意見。”“建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”

從以上法律條文可知,建設項目的聽證會、論證會由建設單位舉行,并且在編寫環境報告書之前舉行。而且,建設單位可以不采納有關單位、專家和公眾的德意見,只需要在報告書中說明原因即可。很明顯,這樣的規定難以保障公眾參與權的實現,往往只能流于形式。

(五)公眾的力量單薄,法律保障制度缺乏

由于建設項目涉及多方利益,主動參與環境影響評價的公眾往往局限于與切身利益相關的公眾,而單位和專家往往不會主動參加到環境影響評價中。這樣就形成了一方普通群眾與多方強大勢力對抗的局面。由于我國環境影響評價制度剛剛起步,實踐經驗缺乏,相關保障措施并不到位。由于公眾在知識,資金方面的缺乏,再加之知情權并沒有得到保障,也就造成了權力難以實現的尷尬局面。法律不但應當賦予公眾某項權利,同時應該設置相關的保障制度,這樣才能真正保障公民的權利免受侵犯。