論國資委之法律地位

王明河

摘要國資委作為代表本級人民政府履行出資人職責的機構,實質是國家出資企業之出資人即國家股東之代表,其作為國家股東代表,代表國家股東持有國家出資企業股份,代表國家股東履行出資人職責,代表國家股東履行股東義務、行使股東權利。國資委的定位應當是:出資人即國家股東代表,是只承擔國有資產出資者職能的政府機構及機關法人,國資委應通過國有資產三級授權經營體制及三層委托代理體制實現其法律地位。

關鍵詞國資委履行出資人職責的機構國家股東代表

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-353-01

《中華人民共和國企業國有資產法》第11條確立了國資委之法律地位:代表本級人民政府履行出資人職責的機構。本文擬對國資委這一法律地位進行解讀。

一、國資委法律地位之定位

國家出資企業,是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司,以及國有資本控股公司、國有資本參股公司,國家是國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司的唯一出資人,是國有資本控股公司、國有資本參股公司的出資人之一。依據《公司法》及現代企業制度,企業之出資人系企業之股東,故,國家作為企業之出資人乃企業之股東。國家乃一抽象體,遂由政府為之代表,代表國家股東履行出資人職責,而政府分若干部門及機構,其又授權其特設機構國資委為其代表,代其履行出資人職責。由此形成一鏈條:國家股東——國家股東之代表即政府——國家股東之代表即政府的代表即國資委,從而形成、確立了國資委之法律地位:代表本級人民政府履行出資人職責的機構。由此,可以確認國資委實質是國家出資企業之出資人即國家股東之代表,其作為國家股東代表,代表國家股東持有國家出資企業股份,代表國家股東履行出資人職責,代表國家股東履行股東義務、行使股東權利。

國資委本身性質如何?國資委的使命、目的、職能又如何?需查其背景、歷史及現實。在國企公司制改革過程中,為實現政企分立、政資分立,為建立、完善企業法人治理結構和構建現代企業制度,實現國有資產保值增值,防止國有資產流失,十六大報告明確國資委是代表同級政府履行出資人職責,對企業國有資產進行監管,其居于政府之中卻是非政府序列的“特設機構”屬性。2003年4月6日,國資委作為國務院特設機構掛牌成立,李榮融宣布其使命及宗旨是:維護所有者權益,維護企業作為市場主體依法享有的各項權利,督促企業實現國有資本保值增值,防止國有資產流失。國資委承諾只做老板、不做老板加婆婆,不越位、不錯位、不缺位。2003年5月27日施行的《企業國有資產監督管理暫行條例》第六條規定,國有資產監督管理機構根據授權,依法履行出資人職責,依法對企業國有資產進行監督管理。自2003年至今,國資委運行的事實表明其扮演著老板加婆婆、市場主體加政府監管者雙面角色,履行著國有資產出資者職能及政府公共管理職能。本文認為,國資委扮演雙面角色、承擔雙重職能顯然不利于實現政企分立、政資分立、企業所有及經營之分立,不利于建立、完善企業法人治理結構和構建現代企業制度,國資委應當只扮演出資人即國家股東代表并只承擔國有資產出資者職能。同時國資委本身應當定位為政府機構及機關法人。把國資委定位為政府特設機構又非政府序列機構本身含糊不清,即使把國資委定位為企業法人或事業單位法人抑或社會團體法人,因其系代表本級人民政府履行出資人職責的機構,因其根據法律授權或政府授權實質是國家出資企業之出資人即國家股東之代表,其也具有準政府機構及準機關法人之性質,因此,不如干脆直接明確國資委為政府機構及機關法人,只是必須指明國資委只是出資人即國家股東代表并只承擔國有資產出資者職能的政府機構及機關法人。有學者認為,政府作為股東或股東代表直接參與經濟活動不利于政企分立、政資分立,易造成市場主體不平等地位,本文對此不敢茍同。其一,現代政府參與經濟活動有兩種方式,一為對經濟的宏觀調控及管理,二為直接參與具體經濟活動,具體實施經濟行為。現代社會中,政府不能為任何經濟行為的觀念已過時,政府參與某些經濟行為難以避免,如香港政府是迪尼斯樂園的股東,在許多B0T國際投資項目中,政府成為項目公司的股東。①其二,在公益性、壟斷性行業,政府作為股東或股東代表直接參與經濟活動,不存在易造成市場主體不平等地位。其三,在競爭性領域,隨著立法、國家政策制定、政府決策的科學化、民主化、透明化,隨著各個利益主體在立法、政策制定及政府決策中的利益博弈、利益協調及衡平,法律、政策及政府決策將會越來越公平對待各個市場主體及利益主體。其四,政企分開及政資分開的準確含義應當是,政府與企業職能的分開,是政府宏觀管理經濟職能與企業自主經營管理職能的分開,是政府社會公共管理職能及國有資產出資人職能的分開。而不是政府及政府機構不能作為股東及股東代表、不能承擔國有資產出資人職能。

二、國資委法律地位之實現

國資委法律地位之實現即國資委如何履行國有資產出資人職能。從理論及實踐看,無非有三個方案。其一,國資委在國有資產三級授權經營體制及三層委托代理體制中履行、實現其國有資產出資人職能。國資委根據政府授權,以股權為紐帶,直接持有國有控股投資公司、國有資產經營公司、大型企業集團公司、從事混業經營的金融控股公司、主要從事為國有企業提供金融服務的資產管理公司的股份,并直接對此五類公司履行出資人職能;此五類公司根據國資委授權,以股權為紐帶,直接持有國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本參股公司、國有資本控股公司股份,并直接對此四類國家出資企業履行出資人職責;此四類國家出資企業授權給其出資的獨資企業、獨資公司、控股公司、參股公司,并直接持有其股份、履行出資人職能。從現代委托代理理論的角度考察我國國有資產的三級授權經營體制,我們會發現其運行體制可以概括為三層委托代理制。其二,國資委直接持有上市公司股份。其三,成立類似“銀監會”的“國監會”或由財政部行使國有資產監管職能,②國資委只行使出資者職能。本文認為,應借鑒淡馬錫模式,采第一方案,同時采第三種方案。英國設有國有企業局、法國成立國有參股局、日本設有理財局、美國國會設有國有資產管理委員會及特別委員會各自持有國有控股公司股份,③與淡馬錫模式類似,履行國有資產出資人職能。