從宅基地制度演進過程看羅田縣農村宅基地整治

陳白淼 何旭開

摘要通過回顧近年相繼出臺的農村宅基地整治政策,結合湖北省羅田縣宅基地情況,從農村宅基地制度演進過程的角度,探討農村宅基地整治工作。

關鍵詞宅基地制度;宅基地整治;湖北羅田

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)11-0247-02

2008年7月14日國土資源部全文公布了《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》文件要求,各地應“力爭在2009年底前,基本完成全國宅基地使用權登記發證”,《物權法》對宅基地物權的確認。中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出:“完善農村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地,首先要復墾為耕地,調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃,并優先滿足集體建設用地。”國家在推動新農村建設過程中頒布的這些文件及其他一系列政策、方針、法律法規體現了宅基地制度的演進過程?？梢钥闯?國家對農村宅基地問題保持持續高度關注。筆者結合羅田縣宅基地情況,從宅基地制度演進過程的角度,談談對農村宅基地整治工作的一些體會。

1宅基地制度的演進

農村宅基地制度伴隨著農村社會經濟發展不斷演進,尤其近年來,宅基地制度演進越來越快,越來越完善。由最初的《土地管理法》規定宅基地1戶1宅,無償使用,不得轉讓,到農村集體建設用地流轉試點的開展,到宅基地物權的確認,從宅基地制度演進過程可以看出,農村宅基地長期以來一直是農村工作的熱點、難點問題,也是政府持續高度重視的問題。

1.1國家層面的農村宅基地管理政策、制度演進

對農村宅基地管理的有關法律首先是1986年的《中華人民共和國土地管理法》?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規定,農村村民1戶只能擁有1處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。該法律確定了農村村民具有擁有宅基地的權利,同時也規定了擁有宅基地的數量和標準。然而,由于歷史原因和有關法律法規的不完善,該法律執行效果不很理想。同時,《土地管理法》還規定,農村宅基地無償使用,不得轉讓。也正是由于這一法律規定,使市場的資源配置力量對農村宅基地資源配置作用十分微小。

2004年11月,國土資源部出臺《關于加強農村宅基地管理的意見》規定“嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹‘1戶1宅的法律規定。農村村民1戶只能擁有1處宅基地,面積不得超過省(區、市)規定的標準。農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準。”這是以部門文件形式對《土地管理法》有關條款的進一步補充。從上述法律法規可以看出,宅基地的流轉國家基本上是禁止的。因此,宅基地租賃和買賣交易只能通過地下交易完成,導致大量存量宅基地不能流轉。2005年6月,國家批準廣東省開展農村集體建設用地流轉試點工作,宅基地流轉市場的建立成為可能,市場力量盡管還很微弱,但是已經開始進入農村宅基地配置領域。2005年10月8日,中共十六屆五中全會提出建設社會主義新農村戰略任務,提出“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”20字方針。對農村宅基地建設有了規劃意義上的要求。各地也相繼開展了村莊規劃試點工作。2007年3月,十屆全國人大五次會議通過《物權法》,首次明確了宅基地使用權是一種物權。2008年7月14日,國土資源部全文公布了《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》文件要求,各地應“力爭在2009年底前,基本完成全國宅基地使用權登記發證”,這將大大有利于規范宅基地管理工作。2008年10月12日,中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出:“完善農村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地,首先要復墾為耕地,調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃,并優先滿足集體建設用地。”

從國家層面的農村宅基地制度演進過程可以看出,國家農村宅基地制度正逐步走向完善,宅基地產權正得到確認和完善,宅基地流轉逐漸成為趨勢,市場力量將進入宅基地配置領域,參與宅基地的整治和配置。

1.2湖北省層面的農村宅基地管理的政策、制度演進

2006年3月,湖北省建設廳為促進和規范社會主義新農村建設,根據國家有關標準,特出臺《湖北省新農村建設村莊規劃編制技術導則》(湖北省建設廳,2006年3月),對村莊規劃建設作了標準性限制。2007年10月,湖北省人民政府發出《湖北省人民政府辦公廳關于加強農村宅基地管理工作的通知》,明確界定農村宅基地使用對象和流轉、收回范圍,規定農村村民因繼承房產形成1戶擁有2處以上宅基地的,可在本集體經濟組織內買賣,但對不符合申請宅基地條件的,其購買的房屋不得重建或擴建,不能使用時,應予拆除,退還土地。農村宅基地不得向城鎮居民出售,也不得批準城鎮居民無償占用集體土地建住宅。

可以看出,盡管國家尚未對宅基地流轉給予明確法律地位,但是地方政府正在放寬宅基地流轉限制,對宅基地流轉進行有益嘗試。湖北省關于宅基地管理的政策和制度是在國家有關政策制度基礎上,針對省內實際情況而制定的一系列政策法規,是在國家層面政策、制度前提下執行的,因此它的演進也體現出國家層面的政策、制度演進。從地方農村宅基地的政策、制度演進也可以看出,宅基地流轉合法化正逐漸成為趨勢。

2把握政策、制度演進方向,推進農村宅基地整治工作

2.1農民宅基地現狀

(1)面積超標嚴重?！逗笔⌒罗r村建設村莊規劃編制技術導則》(湖北省建設廳,2006年3月)村莊用地規模宜按人均90~120m2控制,一般不超過100m2最好。《村鎮建設用地規劃標準(GB 50188—93)》規定,村鎮進行規劃時,其人均建設用地指標應以現狀建設用地的人均水平為基礎,根據人均建設用地指標級別和允許調整幅度確定,并應符合表1的規定。

目前,羅田縣農村人均建設用地161.45m2,遠遠超過國家標準和湖北省標準,同時,由于近年進城務工搬進城鎮人員較多,農村宅基地空置嚴重。如何盤活和整治農村宅基地,促進節約集約用地,成為羅田縣國土部門當前急需解決的重要問題。

(2)布局分散凌亂。長期以來,政府對村莊規劃重視不夠,村莊普遍缺乏規劃,農民建房普遍缺乏約束,通常哪里區位好、哪里方便就往哪里建房,紛紛向村莊外擴張。主要表現為:一是“線性”擴張。農民建新房“沿路爬”。村內道路通到哪里,新房就建到哪里,臨路、臨街亂搭亂建生產經營性用房比較普遍。二是“塊狀”擴張。新建住宅不斷向村莊外圍延伸,村莊四周新樓林立,內部破破爛爛,形成“空心村”。當前,羅田縣413個行政村16萬戶,每季申請辦理新建房的在480多宗以上,改建、擴建也在700多宗以上,這些用地多分布在主要村莊道路邊。

(3)思想觀念問題。農村居民,尤其生長在像羅田縣這樣的山區居民,生活環境普遍比較封閉,思想比較樸實保守,農民始終把宅基地看作命根子,而且對國家政策的認識不高,主要表現為:一是認為荒山荒地可以隨意占用;二是認為責任田、自留地可以隨意建房;三是由于歷史原因造成的宅基地糾紛,在現行政策情況下不愿將宅基地交還集體;四是認為在城市生活不穩定,因風險回避心理,不愿意放棄農村宅基地。

(4)缺乏市場配置效率。國家法律對農村宅基地轉讓,既無禁止規定,也無允許規定。盡管在廣東省開展集體建設用地流轉試點已經有幾年,但是對宅基地流轉問題具有全國普遍性的法律法規至今沒有明確定調,導致農村宅基地流轉在法律上的不順暢。而目前農村房屋買賣現象較多,“地隨房走”引發的矛盾和糾紛也隨之產生,法律規范的缺乏,使宅基地私下流轉所引起的訴訟不能通過法律形式加以解決,各地法院也只能要求雙方自行協商和解決。盡管農村宅基地流轉已經很普遍,但是沒有受到法律約束和規范,目前的農村宅基地流轉市場基本上屬于隱形市場,很難對宅基地資源配置起到有效作用。

2.2完善宅基地制度,推進農村宅基地整治

農村宅基地問題的出現,主要是農村土地制度以及管理上存在的問題,筆者結合羅田縣宅基地管理經驗,在把握國家和地方宅基地政策、制度演進的方向下,就如何進一步完善宅基地制度,推進農村宅基地整治談幾點想法。

(1)加強農村宅基地清查和確權工作。目前,各地方土地管理部門正積極貫徹國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》的精神和規定。土地管理部門應該借助開展農村宅基地使用權登記發證工作的機遇,對現有農村宅基地使用情況進行徹底的清查,對手續齊全、符合法律規定的宅基地給予登記造冊;對不符合法律規定,多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。對違法建設的宅基地和廢棄宅基地登記統計,為將來宅基地復墾整理打下有利基礎。開展對宅基地的清查和集體土地所有權的確權,為農村宅基地的有償使用和流轉打下良好基礎。

(2)嚴格執行宅基地審批制度,抓標準、抓選址。目前農村宅基地審批制度存在執行不力、要求不嚴謹,或者把審批著眼點更多的只集中在“1戶1宅”上等問題,對宅基地的建設標準、選址沒有作出明確要求,或者審批后沒有跟蹤管理,出現很多審批材料一套,實際建設又是另一套的現象。土地管理部門在宅基地審批時,應該要求審批材料包括建設設計圖、選址說明、建設標準、土地來源等,嚴格按照國家及地方政府有關宅基地建設標準、土地利用總體規劃和村莊規劃等審批宅基地建設申請。

(3)加強普法宣傳,轉變農民思想觀念。針對農村生活環境相對封閉、村民的法律法規意識不強、土地情結根深蒂固的實際,土地管理工作者必須結合農村基層干部,利用廣播、電視、報刊等媒體,加大對土地管理法律、法規和基本國策的宣傳,增強干部群眾的法律意識和土地憂患意識,可將農村宅基地管理、國家有關保障政策制度等作為專題加以宣傳,讓廣大農村居民認識和理解法律法規及政策制度,從意識上弱化農民的土地情結。

(4)規范宅基地流轉市場,發揮市場資源調節作用?，F行有關法律法規對農村宅基地使用權流轉沒有給予明確的法律地位,造成宅基地流轉合法地位的缺失,基本上把市場力量排擠出了對宅基地資源配置手段之列,致使宅基地利用效率低下。因此,必須盡快制定和完善宅基地流轉制度,確認宅基地使用權流轉的合法地位。在合理的宅基地流轉制度下,建立規范、有序的農村宅基地市場體系。農民進城后,宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要載體,這一市場的建立和完善,將促進城市化進程,促進城鄉一體化。