論我國遷徙自由權的變遷

劉昭麟

摘要遷徙自由權作為一項基本人權,得到了世界上大多國家的保護,而且也為國際人權公約所保護。本文指出隨著我國社會主義市場經濟的發展和法制化進程的加快,我國有必要在憲法中重新規定遷徙自由權。

關鍵詞遷徙自由憲法保障

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-016-02

遷徙行為自古有之,但是作為一種權利的遷徙自由則是在社會的不斷變遷中逐漸發展起來的。在國家和法律出現之前,可以說不存在遷徙是否自由的問題,遷徙行為本身就是一種自然而然的自然權利。之后隨著人類社會的發展,以地緣為基礎的封閉的政治共同體逐漸出現,人類自由遷徙的行為開始受到了政治和法律多方面的限制。當這種對遷徙的禁錮達到一種不可忍受的程度,或者說社會中打破這種限制的需要或動力積累到一定的程度的時候,就必然會出現要求遷徙自由的呼聲。借助于權利話語,遷徙自由也就從一種自然權利演變為了一種法律權利,需要各國法律的確認和保護。

一、遷徙自由權的法律確認

遷徙自由的憲法保障,最早可追溯至英國1215年頒布的《自由大憲章》第41條規定:除戰時以及對敵對國家的人民之外,一切商人,倘能遵照舊時之公正習慣,皆可免除苛捐雜稅,安全經由水道與旱道,出入英格蘭,或在英格蘭全境逗留或耽擱以經營商業。

德國1919年的《魏瑪憲法》第111條規定:一切德國人民,在聯邦內享有居住和遷徙自由之權,無論何人,得隨意居留或居住于聯邦內各地,并有權取得不動產及自由營生之權①。

二戰之后,和平成為世界主題,人民對美好生活追求的愿望更加強烈促進社會的恢復與發展成為各國競相追求的目標,基于遷徙權在促進經濟、政治以及社會發展中的重要作用,國際社會將遷徙自由權作為一項重要的基本人權予以關注。

1948年《世界人權宣言》第13條明確規定:(1)人人在各國境內有權自由遷徙和居住。(2)人人有權離開任何國家,包括其本國在內,并有權返回他的國家;

1951年《關于難民地位的公約》規定,締約國應對合法居留在其領土內的難民,給予標準的待遇;

1966年《公民權利和政治權利國際公約》第12條對遷徙自由作了詳盡規定:(1)合法處在一國領土的每一個人在該領土內有權享有遷徙自由和選擇住所的自由。(2)人人有自由離開任何國家,包括其本國在內。(3)上述權利,除法律所規定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛生或道德,或他人的權利和自由所必需且與木盟約所承認的其他權利不抵觸的限制外,應不受任何限制。(4)任何人進入其本國的權利,不得任意加以剝奪。

1966年3月7日《消除一切形式的種族歧視國際公約》也強調了公民“在國境內自由遷徙及居住之權”②。

二、新中國成立后遷徙自由權在我國的變遷

在中國定居生活是民眾生活的常態,尤其在森嚴的封建土地制度的控制下遷徙會使民眾失去生活資料,所以在古代中國出現的遷徙人口多半是因自然災害或戰亂而出現的流民。在近代中國,因外強的入侵我國自給自足的自然經濟解體。失去土地的農民流入大城市謀生。但是,近代以來中國特殊的社會性質及復雜的政治環境,不可能為人們遷徙提供穩定的社會空間,城市無力消化吸收大量的流動人口,遷徙自由也就無從談起了。在新中國成立之后人民的遷徙自由經歷了較為復雜的變化,是一個從有到無然后又逐漸松動的過程。我們將這個過程分為三個階段加以論述。

(一)對遷徙自由權的肯定

1949年9月頒布的《共同綱領》和1954年9月通過的《中華人民共和國憲法》中均規定了我國公民有居住和遷徙的自由。在新中國成立的初期遷徙自由權是被肯定的,這項權利的確定在當時對于戰后恢復生產,安定民心,開展土地革命有一定的促進作用。不過由于50年代我國經濟、文化發展落后,新政權面臨巨大的城市失業和社會秩序難以控制的局面,新政權為了維護國家安全和社會穩定,不得不采用戶口管理,來限制公民的自由遷徙,因而在當時公民的遷徙自由在實現落實上有困難,僅僅是作為一項應有的權利在法律上加以確認,不能真正成一項現實權利。

(二)對遷徙自由權的嚴格控制

由于我國城市人口迅速增長,對于實行計劃經濟體制的新中國政府形了很大的就業和財政壓力。為了控制農村人口向城市的遷移,1958年1月9日由全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》。條例確立了以常住人口為主,嚴格控制人口遷徙的原則。在1977年11月,國務院批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定》中,進一步明確指出:“嚴格控制市、鎮人口,是黨在社會主義歷史時期的一項重要政策”,并對如何控制市、鎮人口做出了具體而嚴苛的規定。1975年憲法取消了遷徙自由的規定。1978年修改憲法也沒有恢復對遷徙自由的規定。在這個階段里,我國公民本該擁有的遷徙自由權徹底消失。

(三)對遷徙自由權的相對允許

1979年十一屆三中全會召開,確立了以經濟建設為中心的基本國策。我國的經濟制度開始改革,商品經濟也開始迅速發展。我國的社會結構也開始發生變化,原有的戶籍制度已經不適應這一變化需要改革。我國在遷徙自由的問題上開始松動。1984年10月國務院頒發了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》,規定:“申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬,在集鎮有固定的住所,有經營能力,或在鄉鎮企業事業單位長期務工的,公安部門應準予落常住戶口,發給《自理口糧戶口薄》,統計為非農業人口。”1998年6月國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》,除解決新生嬰兒落戶隨父或隨母自愿的問題,夫妻分居的戶口問題,以及身邊無子女的退休老人的戶口問題外,對在城市投資興業購買商品房的公民及其直系親屬的落戶政策方面有所松動,充分體現了尊重人權的意識。2001年5月國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》,規定在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮內有合法固定住所,穩定的職業或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬,均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。戶籍制度的松動,使遷徙自由在一定程度上得到了實現。但是憲法的幾次修改都沒有將遷徙自由權確認為公民的基本權利。

三、我國遷徙自由權變遷的原因分析

(一)我國遷徙自由權最初確立的原因

在新中國成立之初我國在法律上確立了公民的遷徙自由權。這時的中國剛剛結束戰亂,人民都渴望回到自己的家鄉,這個時候遷徙自由權的確立有穩定人心的作用;其次,在中國共產黨所領導的抗日革命根據地,遷徙自由權一直都是得到確認的,所以《共同綱領》和《五四憲法》對遷徙自由權的確認并非突如其來;再次,1948年《世界人權宣言》將遷徙自由規定為一項基本人權。許多國家的法律肯定了遷徙自由,在這種國際氛圍下,新中國借鑒國際上的慣例,在憲法中規定遷徙自由順應時代的潮流,是與國際接軌的體現。

(二)我國遷徙自由權被控制的原因

隨著我國人口的快速增長和在計劃經濟體制下對經濟快速發展的渴求,我國取消了公民的遷徙自由權以適應當時的國情。

首先,我國是世界上最早進行人口調查并制定和執行一套嚴密戶籍管理制度的國家,其基本功能是為分配土地、征發賦稅徭役提供依據,戶籍制度的效能直接關系到中央集權制的穩定性。古代中國戶籍制度是一種刑事處罰制度的附屬功能,而并非社會管理制度。從中國文化傳統層面講,中國古代的文化傳統中缺乏自由價值,自由在總體上是被拋棄的。法的內涵幾乎不涉及權利、自由,而僅僅是刑罰、禁令和約束的意思。且因專制制度確認與強化而形成的心理結構不可能隨著新中國的建立而馬上瓦解。在當時民眾的思想中,法是階級統治的工具,是階級斗爭的手段,注重的是法的暴力懲治功能,而沒有把法律看作是公民權利的保障。

其次,實行計劃經濟體制就必然會對公民的遷徙自由進行限制。社會主義計劃經濟的理論否認勞動力的商品屬性,既然勞動力不是商品,那么當然不能自由流動。個人因隸屬于一定的單位或農村集體經濟組織,故其調動遷移必須按照強制性的行政計劃指標,并經有關組織和政府部門的審查批準才能實現。即使法律規定了遷徙自由,公民也是不可能實現這一權利的,人力資源的配置是利用強制性的行政計劃來實現。計劃經濟條件下,所有的生產要素都是由政府統一計劃調配,不存在按市場供求關系自由流通的問題,如不對勞動力進行控制就談不上計劃經濟。所以,人口流動和遷徙在計劃經濟體制下受到嚴格控制是順理成章的事。1975年憲法和1978年憲法沒有規定遷徙自由均是這一社會現實的反映。

(三)我國遷徙自由權逐步恢復的原因

允許遷徙自由是中國社會經濟發展的內在要求。黨的十一屆三中全會后實現了市場經濟,農村實行了承包責任制,大量剩余勞動力從種植業中脫離出來,開始出現從農村到城市務工經商的民工潮,這些都說明嚴格控制人口遷移已經不適應社會現實。確立了市場經濟體制的改革目標以來,中國出現了向工業社會快速轉型的趨勢,城市化步驟加快,人口流動的規模空前增大。附著在戶籍制度上的其他各項制度已逐漸失去其原有功能,制度的負效應全面顯現。為了適應新的發展要求,戶籍制度開始松動,并提出了一些相應的改革舉措,逐漸放寬對人口遷徙的限制,實踐上相對默認了自由遷徙。

另一方面,公民權利意識的增強促使政府改革剝奪公民遷徙自由這一基本權利的政策。改革開放后人民的思想觀念也在發生變化,從關注集體開始關注個人的利益。個人權利和自由成為民眾關心的熱點,民眾的權利意識增強,民眾渴望更多的權利自由。1982年憲法及此后的憲法修改,逐步賦予公民更多的權利和自由,但遷徙自由不在其中。隨著大規模的人口流動,人們開始急切呼吁遷徙自由,要求在憲法中恢復遷徙自由。

四、遷徙自由權在我國確立的必要性

(一)確立遷徙自由權是我國自身發展的需要

1958年我國頒布了《中華人民共和國戶籍登記條理》,并且建立了一系列與戶籍制度相配套的制度,在客觀上,限制了我國公民的遷徙自由,把我國的公民硬性的分為了城鎮人口和農村人口。由于制度的限制,造成城鄉分割,城鄉差距越來越大,給社會帶來了巨大的負面影響。第一,不利于城鄉勞動力的合理配置。由于戶口的限制,城鄉勞動力資源不能合理流動,造成農村剩余勞動力閑置,不利于國家整體經濟發展;第二,阻礙了我國城市化的進程。城鄉分離的戶籍制度限制了作為重要生產要素人的自由流動,阻礙了市場對資源的有效配置,從而延緩了城市化的進程,限制了經濟的發展,是影響我國城市化進程的主要原因。第三,農村與城市差距過大,這不利于社會的穩定和均衡發展。

(二)確立遷徙自由權是切實保障人權的需要

遷徙自由是人的基本權利之一,是一種無需任何論證的自由權利。況且在我國由于戶籍制度所硬性劃分的城鎮人口和農村人口在權利享有方面有很大的差距。農民沒有自由選擇居住地的權利,沒有自由選擇工作的權利,城里人依照戶口可以享有住房、醫療、教育、養老、就業以及福利等保障。但是農村人口則不能享有這些福利保障,即使是進城打工的農民,只要沒有城市戶籍也依然不能享有這些權利。從平等、自由等人的最基本權利角度來看戶籍管理制度是一種對農民不公正、不平等的制度。這種不平等的待遇,不利于我國和諧穩定發展,也有悖于我國憲法所確立的國家保障和尊重人權的精神。

(三)確立遷徙自由權是履行國際條約的需要

1966年的《公民權利與政治權利國際公約》中有關遷徙自由權的規范主要見于第12條和第13條。在條款中對公民應有的遷徙自由進行了充分的表述,并對實施的保障做出了規定。雖然我國憲法中沒有“遷徙自由權”之條款,我國公民的遷徙自由并無法律的保障。但我國公民享有一定程度的遷徙自由權卻是毋庸質疑的現實。我國已于1998年簽署了《公約》,盡管全國人大至今尚未批準該公約,但是作為《公約》的締約國,我們仍然有義務切實履行對《公約》的承諾,以《公約》為參照去實現公民的遷徙自由權。