我國公園立法問題研究

王鑫剛

摘要 公園是協調天、地、人三者之間關系的紐帶,公園兼具經濟價值和生態價值,具有保持水源、凈化水質、調節氣候和維護生物多樣性等生態功能。保護公園,對于維護生態平衡,改善生態狀況,促進人與自然和諧具有重要的意義。本文以公園的概述為基點,分析了我國公園保護的現狀及當前我國公園立法的現狀,提出完善的公園法律體系對于公園具有重要的意義。文中對于如何構建公園法律體系提出了建議,確立了我國公園法的基本原則、基本制度和法律責任,從而加強對公園的保護,以實現經濟社會的可持續發展。

關鍵詞公園立法環境保護

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-035-02

一、公園的概述

(一)公園的概念

根據公園設計規范:公園是供公眾游覽、觀賞、休憩、開展科學文化及鍛煉身體等活動,有較完善的設施和良好的綠化環境的公共綠地。包括綜合公園、兒童公園、動物園、植物園、歷史名園、主題公園、風景名勝公園、居住地公園和居住小區游園、帶狀公園、街旁游園。筆者認為,公園是指具有良好的園林環境、較完善的設施,具備改善生態、美化城市、游覽觀賞、休憩娛樂和防災避險等功能,并向公眾開放的場所,包括:綜合公園(含全市性公園、區域性公園、社區公園包括居住區公園、小區游園)、專類公園(含兒童公園、動物園、森林公園、濕地公園、植物園、歷史名園、風景名勝公園、自然保護公園、地質公園、游樂公園)、花園(含有牡丹園、芙蓉園等)街旁綠地等。

(二)公園的特點

公園特點是強調公園的使用價值、可開發利用性。公園是財源。而實際上,公園的具體內容是指自然要素及空間。公園是自然界中能夠為人類所利用的自然要素。公園的特點可概括為:

1.有限性。公園的有限性,又稱稀缺性,是公園資源最重要的特征。它表現為兩個方面:首先,公園在總量上是有限的;其次,可替代公園的品種也是有限的(東北虎林園)。

2.整體性。各種自然資源在公園中相互依存相互制約,構成完整的資源生態系統。其中,任何一個要素的變化,必須要引起其他要素的相關變化。諸要素又相互作用,并反饋到前一個要素,如此往復不已,互為因果,并交織在一起,共同構成了統一整體(生物圈)。

3.地域性。各種自然資源在地域分布上極不平衡,其組合形式千差萬別,從而形成了各具特色的相當規模的地區性資源優勢(三亞熱帶海洋動物園、哈爾濱冰雪大世界主題公園)。

(三)公園的現狀

中華人民共和國成立后,公園數量增多、種類豐富,規劃建設和經營管理的水平亦不斷提高和完善。據有關資料統計,1985年底,全國有公園978個,總游人量達到了8億多人次。1999年底,公園達4197個。從2001年至2005年底,新建公園1972個,總數達6169個。從1985到2005年20年,是我國公園建設大發展的最好時期,特別是旅游事業的發展直接刺激和促進了公園的發展,1999年達到4197個,類型豐富多樣,有北京的石景山雕塑公園,無錫的三國城、歐洲城,廣州的東方樂園等。風景資源的開發利用和公園的建設成就,極大豐富了城鎮居民的業余生活,促進了城市旅游產業和地方經濟的發展。特別是從2001年到2005年的“十五”期間,新建公園1972個和10個濕地公園。

二、我國公園立法現狀

目前,我國關于公園保護的立法廣泛,直接或間接涉及到公園保護的法律法規有:全國人民代表大會1982年12月發布實施的《憲法》、1989年12月發布實施的《環境保護法》和環境保護單行法,如原國家林業部1994年1月發布實施的《森林公園管理辦法》;建設部2004年7月發布實施的《城市動物園管理規定》、2005年2月發布實施的《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》、2006年3月發布實施的《國家重點公園管理辦法》;國務院1994年10月9日發布實施的《自然保護區條例》和2006年9月發布實施的《風景名勝區管理條例》;原地質礦產部1995年5月發布實施的《地質遺跡保護管理規定》和各省市的地方性城市公園管理辦法、條例。除憲法和環境保護法之外,這些法規在立法級別上相當于行政法規或部門規章,內容比較具體有針對性,只能保護具體性質的公園。如各省市公園管理辦法限定了本省市規劃區內的城市公園,動物園管理規定只對動物園進行保護。在實際的公園保護中可操作性很差,嚴重地阻礙了我國公園法的法制化進程。針對于公園的行政管理、開發利用與保護等許多問題的解決往往只能通過法律解釋的手段從其它的規范性法律文件中去尋求保護,雖然也能尋找到少量的與之相關的公園利用與保護的法律規定。

三、我國公園立法存在的問題

自上個世紀80年代,我國已制定了一系列公園保護方面的部門規章、地方性法規,從表面上看,這些法規對于各自所保護的公園做了比較針對性的規定,但是仍然存在著法律的盲區。隨著公園人為破壞等一系列問題的出現,就很明顯的突出了在立法理論和實踐中,這些法規所呈現的很多空白與不足。

(一)立法目的不明確

從立法目的上看,這些公園法規對立法目的作了如下規定:《自然保護區條例》第一條:“為了加強自然保護區的建設和管理,保護自然環境和自然資源,制定本條例。”《風景名勝區管理暫行條例》第一條:“為了加強對風景名勝區的管理,有效保護和合理利用風景名勝資源,制定本條例?！薄渡止珗@管理辦法》第一條:“為了加強森林公園管理,合理利用森林風景資源,發展森林旅游,根據《中華人民共和國森林法》和國家有關規定,制定本辦法?！薄兜刭|遺跡保護管理規定》第一條:“為加強對地質遺跡的管理,使其得到有效的保護及合理利用”。由此觀之,這些法規都過分注重對資源的利用,而輕保護,且體現不出對下一代利益的保護和可持續發展原則,這是不符合現代環境立法趨勢的。我國的這幾部法規中絲毫沒有涉及對生態完整性的保護,環境權的體現也找不到蹤影,缺少價值理念的支撐,難以從整體上自始至終的貫徹保護。

(二)立法層次低

在現行專門立法中,法律效力層級最高的是《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》是國務院頒布的行政法規。其他如《城市動物園管理規定》、《國家重點公園管理辦法》《地質遺跡保護管理規定》、《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》、《森林公園管理辦法》的效力等級是部門規章或部門規范性文件,法的效力就更低了,這會影響其執行效力。而且國務院頒布的行政法規效力等級是低于法律的,這些使得各相關法規尤如群龍無首,過于突顯各自特色而不相融合如《城市動物園管理規定》保護動物園、《森林公園管理辦法》保護森林公園。我國還有很多其它綜合性的公園也需要保護,卻無法在現行法規中得以體現。從國家林業局森林公園管理辦公室了公布的數據,截至2008年底,我國僅森林公園就有2277處、風景名勝區667處、自然保護區1757處,還不算其他類公園如植物園、動物園、景觀主題公園等。在53個世界地質公園中,中國占18個,數量居世界各國之首。現實需要與立法保護力度不足出現了沖突。因此,加大保護力度勢在必行。面對如此眾多、重要的公園亟需一部自上而下的具有統領地位的公園法。

四、我國公園法的構想

(一)公園法的基本原則

1.謹慎原則

由于科學發展本身的規律和人們認識水平的局限,科學存在不確定性?！独锛s宣言》中提到:為了保護環境,應該廣泛采用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時,不得以缺乏科學充分確實證據為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化。所以筆者認為公園法應建立這一原則,即“謹慎”原則。如國家對于公園的搬遷問題應該謹慎行事,對那些可能對生態環境帶來不利影響的行為作出決定時,要有預見性。從相對嚴格的意義上講,國家對于那些可能對生態環境造成損害的行為要進行管制,如果必要的話,甚至要禁止。即使目前尚無確定和壓倒一切的證據證明公園搬遷這一行為可能給環境造成損害。

2.預防原則

豐富多樣的自然資源和文化遺產是各國人民及其子孫后代的寶貴財富,但過度開發和管理不善會威脅到這些稀有物的特點和完整性,而且既無控制、又無計劃的開發公園有時會造成不可逆轉的損失。所有公園都是人類遺產的一部分,各國和整個國際社會必須采取必要的公園保護措施,避免殺雞取卵的行為。所以,預防原則是公園法的一個重要且有效的原則。

3.環境優先原則

環境優先”是相對于“經濟優先”、“經濟與環境兼顧”等而言的,是一個很高的要求,因此,應該在公園法中實行環境優先原則。如日本在20世紀60年代由于經濟高速發展而產生的公害泛濫。日本人民在遭受了沉重的公害災難后,強烈要求把保護健康與生活環境作為環境立法的最高原則。可以看出,環境優先是一種發展理念。對于發達地區,實施環境優先的目的不僅僅是出于保護公園,而且是為了通過實施公園保護措施而提升生態環境質量。環境優先原則是把保護國民健康和維護生活環境作為公園法的重要意義之一。

(二)公園法的基本制度

1.劃分級別制度

按照公園的功能和對社會環境所起的作用來說,應該對公園劃分級別,進行重點保護。世界遺產、保護區等環境和文化易受破壞的地區是各國際公約都十分關注的,對這些區域,各國際公約一致認為需要將其予以特別保護,無論現在還是將來,在技術合作和資金援助方面都要給予優先考慮,以實現公園可持續發展。

2.環境影響評價制度

公園環境影響評價就是指評價者對公園生態系統的屬性與人類需要之間價值關系的反映活動,主要包括公園功能評價和公園環境影響評價。公園功能評價主要是針對公園本身內部過程的分析,以此來評價公園的作用與特性,即通過將公園功能參數化,建立可量化的指標體系,評價不同的功能,以確定各種類型的指標。對于以公園為對象進行經濟開發,涉及公園喪失或功能改變的在建項目,凡未做環境影響評價的應當責成補做,凡經過評價或科學論證后屬于開發利用不合理的項目,都應向主管部門或當地政府提出處理意見,凡涉及公園開發利用的項目,都應符合公園保護與利用規劃的要求,對于因地制宜,以開發利用公園為目的的生產項目,要把開發利用的強度限制在公園生態系統可承受的限度之內,并做好公園的養護、增殖,使其持續利用。

3.公眾參與制度

公眾參與是推進公園保護的巨大動力,其參與的廣度與深度在很大程度上決定著公園的發展水平。通過廣泛聽取人民群眾的意見和要求,可以使政府在對開發活動進行審核等決策過程中盡可能兼顧到各方利益,特別是能夠充分考慮到生態環境利益和公眾利益,并盡量采取行之有效的措施來減輕和防止環境侵害。

(三)公園法的法律責任

1.民事責任

公園法的民事責任是指民事主體因違反公園法的規定而造成公園損失的單位和個人所應承擔的賠償責任。是公園法法律責任中最輕的一種。目前,學者們關于民事責任持有不同的觀點,一種觀點認為應堅持適用傳統的過錯責任原則;另一種觀點認為不要求侵權行為人主觀上有過錯,對于無過失行為也要求承擔責任;還有一種觀點認為應將責任分為兩類,對破壞性的行為適用過錯責任原則,對污染性的行為適用無過錯責任原則。筆者建議,我國公園法的民事責任歸責原則應該采用無過錯責任原則。在制定公園法時對無過錯原則應予以明確規定,因違反公園法規定而造成公園損害的單位或個人,即使主觀上沒有故意或過失,也要對造成的損害承擔賠償責任。筆者建議把公園法的民事責任方式從性質和作用上分成兩種類型:防止性的方式、補償性的方式。

2.行政責任

公園法的行政責任是指行為人違反公園法和國家行政法規所規定的行政義務或法律禁止事項而應承擔的法律責任。被追究行政責任的多為企業、事業單位及其領導人員、直接責任人員,也包括其他公民。一般來說,行政違法行為究其社會危害性要比犯罪行為輕,行政制裁比刑事處罰也相對較輕。公園法的行政責任分為:公園法的行政管理主體在建立、保護、管理公園過程中所實施的情節和后果并不嚴重、尚未構成犯罪的違法行為(即行政違法行為)所應承的行政責任和公園法的行政相對人的行政責任(公園行政相對人違反法律規定或不履行法定公園保護義務而受到的行政處罰)。對于公園法領域里的行政責任,應著重突出其公園的保護特點,它不但以所包含的自然客體的特殊的超經濟價值及易受人類活動影響的脆弱性為特點,還以法律所賦予它的永久而完整地保護的地位為特點。筆者建議公園法的行政責任制裁措施可以考慮有:公園法的行政管理主體承擔的責任和公園法的行政相對人所承擔的責任。公園法的行政管理主體應承擔的責任種類包括撤銷違法行政行為、履行法定職責、賠償行政相對人損失、行政處分。

3.刑事責任

公園法的刑事責任是指行為人故意或過失實施了嚴重危害公園的行為,并造成了嚴重污染公園環境和破壞公園資源的行為,造成人身傷亡或公私財產的重大損失,已經構成犯罪要承擔刑事制裁的法律責任。公園犯罪在各種犯罪中是一個新的特殊類型。由于環境污染日益嚴重,尤其是越來越多嚴重破壞污染公園的行為,往往給人類、動植物和環境質量造成經濟價值難以衡量的重大危害,而且危害持續時間長、波及范圍廣,甚至造成不可逆轉的嚴重后果。因此,公園法必須用刑事責任這種最嚴厲的手段來懲罰破壞和污染公園的犯罪行為。