戶籍法律制度改革思考

楊 靜

摘要從1958年沿用至今的我國《戶口管理條例》,將我國人口劃分成為城鎮戶口和農村戶口兩大主要戶口類型,并據以實行相應的社會福利待遇。這項法律制度不僅加劇了城鄉差別,阻礙了人口資源的自由流動,甚至危害了社會穩定,至今已難以為繼。當前,國內許多城市人口狀況都發生了新變化,而這些變化要求我們必須加快進行戶籍法律制度改革,搶占戶籍改革先機,為實現天津又好又快發展提供相關制度保障和人才儲備。本文結合天津人口發展狀況的新特點,提出了戶籍法律制度改革的基本思路。

關鍵詞戶籍制度改革法律制度

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-050-02

一、天津人口發展狀況及相關啟示

近年來天津市經濟社會呈現又好又快的發展勢頭,濱海新區也進入快速發展時期。在全市經濟發展的同時,天津市人口總量也呈現快速增長態勢,人口特征有了新的變化。2007年天津市常住人口戶數為362.77萬戶,人數達到1115萬人,其中外來常住人口達到171萬人。根據國家統計局對2007年天津市人口發展狀況及主要特征分析,天津人口發展呈現以下特點:

(一)人口增量以外來人口為主,增速快于往年

2007年天津市常住人口繼續保持快速增長勢頭,增長速度達到近年最高點。全市增加了40萬人,增長速度為3.72%;其中外來常住人口增加了32萬人,增長速度達23.02%。這是進入新世紀以來天津市人口增速最快的一年,主要是受外省市人口遷移流動作用的影響,增加的外來人口占全市新增常住人口的80%。

(二)出生人口進入第四次生育高峰

2007年天津市人口出生率為7.91‰,比去年上升了0.24個千分點。天津市人口出生率的上升原因包括生育率上升、生育旺盛期婦女比重提高、受生育政策影響。按照天津市《人口與計劃生育條例》規定:城市地區符合“夫妻雙方都是獨生子女的”、農村地區符合“夫妻一方為獨生子女”的可以生育兩個子女。受該政策影響,預測天津市出生率將在2012年達到最高值,到2015年之后將退出生育高峰期。

(三)城鎮化水平進一步提高

2007年全市常住人口中,居住在城鎮的人口為850.89萬人,占常住人口的比重為76.31%;居住在鄉村的人口為264.11萬人,占常住人口的比重為23.69%。與上年相比,城鎮人口增加了36.79萬人,城鎮人口比重上升了0.58個百分點;鄉村人口增加了3.21萬人,鄉村比重下降了0.58個百分點。

(四)戶籍人口老化問題依然嚴峻

2007年,天津市戶籍人口中65歲及以上老年人口達111.43萬人,占戶籍人口的比重已達11.62%。老年人口無論在規模上還是結構上,均呈現出增長趨勢,說明天津市戶籍人口的老齡化進程在加快。

上述人口發展狀況對戶籍制度提出了重要啟示:一是城市化進程加快,城市人口會不斷增加。隨著推進城鄉一體化發展戰略,社會主義新農村建設不斷加快,天津市農村城市化進程和城鎮化水平逐年上升,農村戶籍人口比重會進一步加快減少。二是老齡化進程加快,帶來勞動力不足。天津市是全國進入老齡化社會較早的城市之一,老年人口規模不斷增加,預計到2010年,老年人口將超過少年人口,天津市戶籍人口老化程度將更加嚴重,直接后果就是勞動力不足以及社會養老保險資金匱乏。三是外來人口不斷增加。隨著戶籍準入政策的放寬調整,外來人口大量涌入。天津市經濟社會文化優勢對人才引進具有很強吸引力,外來人口的不斷進入,壯大了天津市勞動力資源規模的同時,也加劇了城市資源與人口矛盾?？傊?要實現天津經濟社會發展目標,必須有智力資源和勞動力資源為支撐,而面臨人才不足和各地人才競爭形勢,現行戶籍法律制度的弊端及對天津經濟的制約影響日益明顯。

二、現行戶籍法律制度的主要弊端

在我國,戶籍制度是政府對所轄民戶的基本狀況進行登記(包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更更正登記等)并進行管理的一項行政管理制度?，F行戶籍法律制度始建立于上個世紀五十年代。1950年公安部制定了《關于特種人口管理的暫行辦法》;1951年政務院批準公布了《城市戶口管理暫行條件》,這是建國后第一個戶口管理行政法規。1958年1月第一屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》(下稱《戶口登記條例》),成為我國第一部戶口管理的法律。此后,雖由國務院及公安等部門陸續發布了一系列有關戶口管理的規范性文件,但未再出臺任何戶口管理的法律或行政法規。因此,《戶口登記條例》和有關戶籍管理的規范性文件,構成當前我國戶籍法律體系的全部內容。

作為現行戶籍制度的基本法律依據,《戶口登記條例》在歷史上曾發揮過積極作用。但是,其不足卻日益顯現,表現在:

第一,戶籍管理缺乏健全法律體系。戶籍制度不僅事關行政管理規范科學有效,更關系到人民自由遷徙權利保障,而對于這樣一項重要的社會關系,我國僅僅靠一部50多年前頒布的《戶口登記條例》來調整規范,顯然不相適應。目前已出臺的戶籍改革措施,大多數法律層次不高,基本上是行政措施,僅具有指導意義,嚴謹性和約束力不夠。

第二,戶籍管理規定不全面。《戶口登記條例》的調整范圍只是戶籍登記,而戶籍管理中許多重要問題,如戶籍遷移、戶籍調查、戶籍統計等,都沒有規定。另外,由于區域的差異性,改革過程中沒有統一的管理標準,各自為政,導致不同性質和不同形式戶口并存的混亂現象,出現了人戶分離、空掛戶口、雙重戶口和無戶口人員的現象。

第三,戶口遷移制度滯后。從一開始就固化的城鄉二元結構,成為人口自由流動的梗阻,而后期對人口遷移的管理主要靠“政策當家”。據不完全統計,僅從1958年到1996年期間,中共中央全國人大常委會、國務院、中央軍委、公安部制定發布的有關戶口遷移的法規、文件,以及高檢、高法、國務院其他部、委、辦及直屬局單獨和聯合簽發的涉及到戶口遷移規定的文件共有200多件,組成了戶口遷移政策龐大繁雜的體系。而這些政策很多早已背離了《戶口登記條例》的精神和規定。

第四,管理執法機構混亂?，F行戶籍管理“政出多門”,加之執行部門理解不一,形成了多頭審批,造成了戶籍管理的混亂,實際上也削弱了其控制城市人口過快增長的功能。如有的城市掌管進人的單位多達22個部門,它們各負其責,掌握標準寬嚴不一,審批權限過于分散,缺乏綜合控制和平衡協調。

三、完善戶籍法律制度的思考

(一)戶籍法律制度改革的目標

長期以來,由于戶籍法制變革目標模式不夠清晰,延緩了戶籍法律制度的完善進程。筆者認為,我國戶籍法律制度改革,要以建立城鄉統一的戶口登記制度為目標,打破“二元結構”戶籍管理模式,建立以《戶籍法》為核心的完善法律體系制度。其中,公民遷徙自由、平等權利的實現是戶籍法律制度的價值內涵和終極目標。為此,天津市要在打破戶籍管理二元結構,按實際居住地上戶口,實行城鄉戶口登記管理一體化方面加快探索,并處理好以下關系:一是改革與廢止關系。應當說,現階段任務是改革戶籍制度,而不是加以廢止并另起爐灶。由于中國是一個人口眾多的國家,戶籍管理制度不可能取消。與此相應,戶籍法制完善必須堅持以“城鄉一體化”為目標,建立城鄉統一的戶籍登記管理制度和法律體系,引導人口的合理有序流動。二是戶籍登記與戶口遷徙關系。有人提出,在一系列戶籍改革當中,應該首先依法規范戶口遷移調控,把戶口遷移調控立法從戶籍法中分離出來,新的戶籍法才能順利完成其本身任務,盡快出臺。筆者則認為,戶口遷移不能從戶籍法律制度制度中分類出去,戶籍法應當承擔全部功能,堅持大戶籍立法方向。

(二)戶籍法律制度改革的原則

當前推進戶籍法律制度改革必須遵循法制統一性與靈活性相結合原則,即要確保基本法律和制度的全國統一,又要兼顧各地的不同情況,特別是城市的綜合承受能力,給地方足夠的自主權。這是由我國城市多樣、特點各異決定的。實際上,我國一直重視城市差異并采取區別對待政策。如1962年4月17日,公安部發出《關于處理戶口遷移問題的通知》,指出:“城市之間必要的正常遷移,應當準許,但中、小城市遷往大城市的,特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的,要適當控制。” 1977年11月,國務院批轉公安部《關于處理戶口遷移的規定》指出:“從其他市遷往北京、上海、天津三市的,要嚴格控制?！笨梢?從某種意義上說,打破城鄉二元分割的戶籍制度,并非是指城市人口無需適當控制。倘若幾十年來天津等城市人口沒有加以適當控制,那么,今天這些城市的人口及環境問題恐怕難以想象。因此,推進戶籍制度改革,必須考慮我國歷史形成的城市間的不同特質,對于人口流動應做出區別對待:天津等特大城市應確定標準適當控制,其他城市可以自由遷徙,小城市或城鎮則應鼓勵引導。

(三)國家應盡快出臺統一的《戶籍法》

我國制定新戶籍法條件已經成熟,因此,應當盡快出臺戶籍法,確立與遷徙自由理念相適應的開放性的戶籍管理機制,將人口管理納入法治軌道。一是加強立法調研,將近年來國務院出臺的一系列戶籍制度改革政策,各地探索的成功經驗盡早用法律的形式固定下來,為戶籍立法提供必要的法律準備。二是應當把“遷徙自由”作為基本權利加以嚴格保護,規定公民遷徙權的性質、地位、內容,遷徙自由的條件等等。當然,遷徙自由是法律許可范圍內的相對自由,那種絕對意義上的遷徙自由在現實生活中并不存在。遷徙自由的限制性條件應當包括不得侵害國家、社會及其他公民的合法權益,不得逃避應當履行的法定義務,不得逃避司法追究等,非法的遷徙行為將不受法律保障。三是建立以居住地為標準的城鄉統一的戶口登記制度,取消以戶籍所在地為主的登記,全國各類地區也不再設立類似紅印、藍印之類的差別性戶籍。在完善各項戶籍登記的同時,簡化戶籍登記事項,可參照臺灣經驗,只設立初設戶籍登記、身份登記、遷徙登記三項。

(四)戶籍法律制度的配套完善

推進戶籍制度改革,打破城鄉二元經濟格局,不是單純的戶口遷移問題。我國戶籍制度的獨特之處在于依附在戶籍之上的各種權利和福利,如社會福利、醫療保險、基礎教育等,因此,實行社會待遇與戶籍脫鉤的政策,戶籍只應承擔對人口的社會管理職能,不應將社會待遇、社會福利作為附加條件與戶口登記和遷移掛鉤,有關依附在戶籍制度上的一切政策法規應一律廢止。比如,要及時修改和完善勞動法,廢除以戶籍為依據的城鎮就業制度,建立開放的全國統一的勞動力市場和就業制度。政府要取消對外來流動人口的就業限制,使本地和外來人員平等地進行競爭。再比如,修改義務教育法、完善社會保障法等,徹底解除入學、升學戶口限制。社會保障制度要覆蓋全體公民,讓每位公民都充分地享受同樣的國民待遇,消除在社會保障權利方面的戶口歧視、出生地歧視等。

此外,要推進農村土地制度改革,完善農村土地流轉制度。在現行土地制度下,農民只能對土地擁有承包權、經營權,沒有對土地進行自由交易的權利,包括以土地作為農民財產進行抵押、入股、轉讓、租賃等。農民對土地的這種殘缺式的產權制度,束縛了農民的手腳,限制了農民向城市的合理流動,不利于加快城市化進程。值得注意的是,在推進小城鎮試點改革建設過程中,要特別注意維護農民利益。

最后,還要強化戶籍管理與執法力度。一是嚴密戶口登記,強化戶籍管理基礎工作。二是加快科技化及人口信息計算機管理系統建設。通過建立公安機關人口信息網絡與人事、勞動、計劃生育、工商、銀行等重要部門聯網,組成更大的互聯網絡,及時掌握人口變動、職業、行業等變動項目,并做隨機變動,從而隨時隨地的了解各類人口動態信息。三是加大違法檢查懲處力度。法律要明確各種違反人口登記、人口遷移行為的法律責任。同時,加強執法監督檢查,凡是與戶籍法律制度精神不相一致的行為,均要及時糾正懲處。