戶籍法律制度改革思考

楊 靜

摘要從1958年沿用至今的我國《戶口管理條例》,將我國人口劃分成為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩大主要戶口類型,并據(jù)以實行相應的社會福利待遇。這項法律制度不僅加劇了城鄉(xiāng)差別,阻礙了人口資源的自由流動,甚至危害了社會穩(wěn)定,至今已難以為繼。當前,國內(nèi)許多城市人口狀況都發(fā)生了新變化,而這些變化要求我們必須加快進行戶籍法律制度改革,搶占戶籍改革先機,為實現(xiàn)天津又好又快發(fā)展提供相關(guān)制度保障和人才儲備。本文結(jié)合天津人口發(fā)展狀況的新特點,提出了戶籍法律制度改革的基本思路。

關(guān)鍵詞戶籍制度改革法律制度

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-050-02

一、天津人口發(fā)展狀況及相關(guān)啟示

近年來天津市經(jīng)濟社會呈現(xiàn)又好又快的發(fā)展勢頭,濱海新區(qū)也進入快速發(fā)展時期。在全市經(jīng)濟發(fā)展的同時,天津市人口總量也呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢,人口特征有了新的變化。2007年天津市常住人口戶數(shù)為362.77萬戶,人數(shù)達到1115萬人,其中外來常住人口達到171萬人。根據(jù)國家統(tǒng)計局對2007年天津市人口發(fā)展狀況及主要特征分析,天津人口發(fā)展呈現(xiàn)以下特點:

(一)人口增量以外來人口為主,增速快于往年

2007年天津市常住人口繼續(xù)保持快速增長勢頭,增長速度達到近年最高點。全市增加了40萬人,增長速度為3.72%;其中外來常住人口增加了32萬人,增長速度達23.02%。這是進入新世紀以來天津市人口增速最快的一年,主要是受外省市人口遷移流動作用的影響,增加的外來人口占全市新增常住人口的80%。

(二)出生人口進入第四次生育高峰

2007年天津市人口出生率為7.91‰,比去年上升了0.24個千分點。天津市人口出生率的上升原因包括生育率上升、生育旺盛期婦女比重提高、受生育政策影響。按照天津市《人口與計劃生育條例》規(guī)定:城市地區(qū)符合“夫妻雙方都是獨生子女的”、農(nóng)村地區(qū)符合“夫妻一方為獨生子女”的可以生育兩個子女。受該政策影響,預測天津市出生率將在2012年達到最高值,到2015年之后將退出生育高峰期。

(三)城鎮(zhèn)化水平進一步提高

2007年全市常住人口中,居住在城鎮(zhèn)的人口為850.89萬人,占常住人口的比重為76.31%;居住在鄉(xiāng)村的人口為264.11萬人,占常住人口的比重為23.69%。與上年相比,城鎮(zhèn)人口增加了36.79萬人,城鎮(zhèn)人口比重上升了0.58個百分點;鄉(xiāng)村人口增加了3.21萬人,鄉(xiāng)村比重下降了0.58個百分點。

(四)戶籍人口老化問題依然嚴峻

2007年,天津市戶籍人口中65歲及以上老年人口達111.43萬人,占戶籍人口的比重已達11.62%。老年人口無論在規(guī)模上還是結(jié)構(gòu)上,均呈現(xiàn)出增長趨勢,說明天津市戶籍人口的老齡化進程在加快。

上述人口發(fā)展狀況對戶籍制度提出了重要啟示:一是城市化進程加快,城市人口會不斷增加。隨著推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略,社會主義新農(nóng)村建設不斷加快,天津市農(nóng)村城市化進程和城鎮(zhèn)化水平逐年上升,農(nóng)村戶籍人口比重會進一步加快減少。二是老齡化進程加快,帶來勞動力不足。天津市是全國進入老齡化社會較早的城市之一,老年人口規(guī)模不斷增加,預計到2010年,老年人口將超過少年人口,天津市戶籍人口老化程度將更加嚴重,直接后果就是勞動力不足以及社會養(yǎng)老保險資金匱乏。三是外來人口不斷增加。隨著戶籍準入政策的放寬調(diào)整,外來人口大量涌入。天津市經(jīng)濟社會文化優(yōu)勢對人才引進具有很強吸引力,外來人口的不斷進入,壯大了天津市勞動力資源規(guī)模的同時,也加劇了城市資源與人口矛盾。總之,要實現(xiàn)天津經(jīng)濟社會發(fā)展目標,必須有智力資源和勞動力資源為支撐,而面臨人才不足和各地人才競爭形勢,現(xiàn)行戶籍法律制度的弊端及對天津經(jīng)濟的制約影響日益明顯。

二、現(xiàn)行戶籍法律制度的主要弊端

在我國,戶籍制度是政府對所轄民戶的基本狀況進行登記(包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更更正登記等)并進行管理的一項行政管理制度。現(xiàn)行戶籍法律制度始建立于上個世紀五十年代。1950年公安部制定了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法》;1951年政務院批準公布了《城市戶口管理暫行條件》,這是建國后第一個戶口管理行政法規(guī)。1958年1月第一屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》(下稱《戶口登記條例》),成為我國第一部戶口管理的法律。此后,雖由國務院及公安等部門陸續(xù)發(fā)布了一系列有關(guān)戶口管理的規(guī)范性文件,但未再出臺任何戶口管理的法律或行政法規(guī)。因此,《戶口登記條例》和有關(guān)戶籍管理的規(guī)范性文件,構(gòu)成當前我國戶籍法律體系的全部內(nèi)容。

作為現(xiàn)行戶籍制度的基本法律依據(jù),《戶口登記條例》在歷史上曾發(fā)揮過積極作用。但是,其不足卻日益顯現(xiàn),表現(xiàn)在:

第一,戶籍管理缺乏健全法律體系。戶籍制度不僅事關(guān)行政管理規(guī)范科學有效,更關(guān)系到人民自由遷徙權(quán)利保障,而對于這樣一項重要的社會關(guān)系,我國僅僅靠一部50多年前頒布的《戶口登記條例》來調(diào)整規(guī)范,顯然不相適應。目前已出臺的戶籍改革措施,大多數(shù)法律層次不高,基本上是行政措施,僅具有指導意義,嚴謹性和約束力不夠。

第二,戶籍管理規(guī)定不全面。《戶口登記條例》的調(diào)整范圍只是戶籍登記,而戶籍管理中許多重要問題,如戶籍遷移、戶籍調(diào)查、戶籍統(tǒng)計等,都沒有規(guī)定。另外,由于區(qū)域的差異性,改革過程中沒有統(tǒng)一的管理標準,各自為政,導致不同性質(zhì)和不同形式戶口并存的混亂現(xiàn)象,出現(xiàn)了人戶分離、空掛戶口、雙重戶口和無戶口人員的現(xiàn)象。

第三,戶口遷移制度滯后。從一開始就固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),成為人口自由流動的梗阻,而后期對人口遷移的管理主要靠“政策當家”。據(jù)不完全統(tǒng)計,僅從1958年到1996年期間,中共中央全國人大常委會、國務院、中央軍委、公安部制定發(fā)布的有關(guān)戶口遷移的法規(guī)、文件,以及高檢、高法、國務院其他部、委、辦及直屬局單獨和聯(lián)合簽發(fā)的涉及到戶口遷移規(guī)定的文件共有200多件,組成了戶口遷移政策龐大繁雜的體系。而這些政策很多早已背離了《戶口登記條例》的精神和規(guī)定。

第四,管理執(zhí)法機構(gòu)混亂。現(xiàn)行戶籍管理“政出多門”,加之執(zhí)行部門理解不一,形成了多頭審批,造成了戶籍管理的混亂,實際上也削弱了其控制城市人口過快增長的功能。如有的城市掌管進人的單位多達22個部門,它們各負其責,掌握標準寬嚴不一,審批權(quán)限過于分散,缺乏綜合控制和平衡協(xié)調(diào)。

三、完善戶籍法律制度的思考

(一)戶籍法律制度改革的目標

長期以來,由于戶籍法制變革目標模式不夠清晰,延緩了戶籍法律制度的完善進程。筆者認為,我國戶籍法律制度改革,要以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為目標,打破“二元結(jié)構(gòu)”戶籍管理模式,建立以《戶籍法》為核心的完善法律體系制度。其中,公民遷徙自由、平等權(quán)利的實現(xiàn)是戶籍法律制度的價值內(nèi)涵和終極目標。為此,天津市要在打破戶籍管理二元結(jié)構(gòu),按實際居住地上戶口,實行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化方面加快探索,并處理好以下關(guān)系:一是改革與廢止關(guān)系。應當說,現(xiàn)階段任務是改革戶籍制度,而不是加以廢止并另起爐灶。由于中國是一個人口眾多的國家,戶籍管理制度不可能取消。與此相應,戶籍法制完善必須堅持以“城鄉(xiāng)一體化”為目標,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度和法律體系,引導人口的合理有序流動。二是戶籍登記與戶口遷徙關(guān)系。有人提出,在一系列戶籍改革當中,應該首先依法規(guī)范戶口遷移調(diào)控,把戶口遷移調(diào)控立法從戶籍法中分離出來,新的戶籍法才能順利完成其本身任務,盡快出臺。筆者則認為,戶口遷移不能從戶籍法律制度制度中分類出去,戶籍法應當承擔全部功能,堅持大戶籍立法方向。

(二)戶籍法律制度改革的原則

當前推進戶籍法律制度改革必須遵循法制統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則,即要確保基本法律和制度的全國統(tǒng)一,又要兼顧各地的不同情況,特別是城市的綜合承受能力,給地方足夠的自主權(quán)。這是由我國城市多樣、特點各異決定的。實際上,我國一直重視城市差異并采取區(qū)別對待政策。如1962年4月17日,公安部發(fā)出《關(guān)于處理戶口遷移問題的通知》,指出:“城市之間必要的正常遷移,應當準許,但中、小城市遷往大城市的,特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的,要適當控制。” 1977年11月,國務院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》指出:“從其他市遷往北京、上海、天津三市的,要嚴格控制。”可見,從某種意義上說,打破城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度,并非是指城市人口無需適當控制。倘若幾十年來天津等城市人口沒有加以適當控制,那么,今天這些城市的人口及環(huán)境問題恐怕難以想象。因此,推進戶籍制度改革,必須考慮我國歷史形成的城市間的不同特質(zhì),對于人口流動應做出區(qū)別對待:天津等特大城市應確定標準適當控制,其他城市可以自由遷徙,小城市或城鎮(zhèn)則應鼓勵引導。

(三)國家應盡快出臺統(tǒng)一的《戶籍法》

我國制定新戶籍法條件已經(jīng)成熟,因此,應當盡快出臺戶籍法,確立與遷徙自由理念相適應的開放性的戶籍管理機制,將人口管理納入法治軌道。一是加強立法調(diào)研,將近年來國務院出臺的一系列戶籍制度改革政策,各地探索的成功經(jīng)驗盡早用法律的形式固定下來,為戶籍立法提供必要的法律準備。二是應當把“遷徙自由”作為基本權(quán)利加以嚴格保護,規(guī)定公民遷徙權(quán)的性質(zhì)、地位、內(nèi)容,遷徙自由的條件等等。當然,遷徙自由是法律許可范圍內(nèi)的相對自由,那種絕對意義上的遷徙自由在現(xiàn)實生活中并不存在。遷徙自由的限制性條件應當包括不得侵害國家、社會及其他公民的合法權(quán)益,不得逃避應當履行的法定義務,不得逃避司法追究等,非法的遷徙行為將不受法律保障。三是建立以居住地為標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取消以戶籍所在地為主的登記,全國各類地區(qū)也不再設立類似紅印、藍印之類的差別性戶籍。在完善各項戶籍登記的同時,簡化戶籍登記事項,可參照臺灣經(jīng)驗,只設立初設戶籍登記、身份登記、遷徙登記三項。

(四)戶籍法律制度的配套完善

推進戶籍制度改革,打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局,不是單純的戶口遷移問題。我國戶籍制度的獨特之處在于依附在戶籍之上的各種權(quán)利和福利,如社會福利、醫(yī)療保險、基礎(chǔ)教育等,因此,實行社會待遇與戶籍脫鉤的政策,戶籍只應承擔對人口的社會管理職能,不應將社會待遇、社會福利作為附加條件與戶口登記和遷移掛鉤,有關(guān)依附在戶籍制度上的一切政策法規(guī)應一律廢止。比如,要及時修改和完善勞動法,廢除以戶籍為依據(jù)的城鎮(zhèn)就業(yè)制度,建立開放的全國統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)制度。政府要取消對外來流動人口的就業(yè)限制,使本地和外來人員平等地進行競爭。再比如,修改義務教育法、完善社會保障法等,徹底解除入學、升學戶口限制。社會保障制度要覆蓋全體公民,讓每位公民都充分地享受同樣的國民待遇,消除在社會保障權(quán)利方面的戶口歧視、出生地歧視等。

此外,要推進農(nóng)村土地制度改革,完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。在現(xiàn)行土地制度下,農(nóng)民只能對土地擁有承包權(quán)、經(jīng)營權(quán),沒有對土地進行自由交易的權(quán)利,包括以土地作為農(nóng)民財產(chǎn)進行抵押、入股、轉(zhuǎn)讓、租賃等。農(nóng)民對土地的這種殘缺式的產(chǎn)權(quán)制度,束縛了農(nóng)民的手腳,限制了農(nóng)民向城市的合理流動,不利于加快城市化進程。值得注意的是,在推進小城鎮(zhèn)試點改革建設過程中,要特別注意維護農(nóng)民利益。

最后,還要強化戶籍管理與執(zhí)法力度。一是嚴密戶口登記,強化戶籍管理基礎(chǔ)工作。二是加快科技化及人口信息計算機管理系統(tǒng)建設。通過建立公安機關(guān)人口信息網(wǎng)絡與人事、勞動、計劃生育、工商、銀行等重要部門聯(lián)網(wǎng),組成更大的互聯(lián)網(wǎng)絡,及時掌握人口變動、職業(yè)、行業(yè)等變動項目,并做隨機變動,從而隨時隨地的了解各類人口動態(tài)信息。三是加大違法檢查懲處力度。法律要明確各種違反人口登記、人口遷移行為的法律責任。同時,加強執(zhí)法監(jiān)督檢查,凡是與戶籍法律制度精神不相一致的行為,均要及時糾正懲處。