《美國殘疾人法》對殘疾人就業市場的負面影響

于振江

摘要《美國殘疾人法》(ADA)是美國保障殘疾人就業平等權的主要法律,該法保護適格的殘疾人,只要殘疾的求職者或雇員能完成工作的關鍵內容,雇主不得拒絕雇用,并負有合理調適的義務。但是在該法實施的過程中,卻沒有起到預想的效果,在一定的范圍內反而使殘疾人就業率下降。本文將從該法出臺的背景,以及實施過程中雇主,雇員,以及政府三方面尋找問題的根源,以期為我們在類似立法上有所借鑒。

關鍵詞美國殘疾人法就業歧視殘疾人就業雇主

中圖分類號:D9712文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-054-02

一、《美國殘疾人法》的立法背景

就業歧視一直是美國的一個重要的社會問題,從最初的種族、性別,到現在殘疾人就業方面的歧視,可以說不同程度的歧視在美國普遍存在。而政府也在為消除歧視,尤其是就業方面的不斷地努力。最早消除就業和工資歧視的努力可以追溯到1963的《同酬法》和1964年的《民權法案》的第七章的有關內容。1964年《民權法案》,是在種族和性別的基礎上禁止歧視。最近關于聯邦反歧視立法是《美國殘疾人法》和1991年《民權法案》。《美國殘疾人法》似乎影響比1991年《民權法案》更深遠,這本質上是對現有反歧視法規的修改。此前反歧視的內容多集中于種族,性別和宗教方面,而《美國殘疾人法》的出臺是從美國殘疾人的角度出發,致力于提高殘疾人的社會地位,同時也完善了反歧視的內涵。

《美國殘疾人法》于1990年7月簽署成為法律,關于第一章反殘疾人就業歧視的有關內容于1992年7月生效。此前,沒有任何聯邦法律對私營企業在殘疾工人就業和工資方面做出規定,盡管1973年《康復法案》涉及殘疾人就業,但是其規制對象僅適用于公共部門,即聯邦部門、聯邦政府采購合同當事人、接受聯邦資助的機構。一些州也有法律保護殘疾工人,但這些法律在覆蓋面和有效性上差異較大。《美國殘疾人法》在規制對象上擴大了范圍,其中第一章中就明確了雇主的定義,“雇主”指從事與商業有關行業的個人及其代理人,但是在雇主的規模上分為兩個階段來實現,在最初第一章實施的兩年內雇員人數達到15人以上的雇主受到該法的規制。到1994年,雇主覆蓋面擴大至雇傭雇員15人以上的雇主。同時該章還要求雇主為其雇傭的殘疾工人必須提供“適當的調整”,以使殘疾工人再就業上的差異降低。 例如包括使輪椅專用通道,購買殘疾員工專用的設備,或者為其調整工作崗位,使殘疾雇員從事非全日制工作或在家里完成工作。該法還禁止對殘疾人在工資,聘用,解聘,以及晉升等方面進行歧視。例如,在完成同一工作上,支付給一個殘疾雇員的薪水應與非殘疾工人相同,以及企業均不得以殘疾作為其對殘疾雇員進行雇用和解雇等決定上考量標準。

此外《美國殘疾人法》規定的在具體實施過程中,由平等就業機會委員會(EEOC)和法院共同承擔。只要是相信他們受到歧視待遇的殘疾雇員或求職者都可以向平等就業機會委員會提出指控,平等就業機會委員會將就這個問題進行調查,在通常情況下平等就業機會委員會還可以作為中間人通過調節來解決有關的指控或起訴,以減輕訴訟的壓力。如果指控沒有調解成功,平等就業機會委員會不能代表當事人直接起訴,它必須有當事人的允許其作為其訴訟代表的證明信,當然當事人在他自己的訴訟費用支出上是免費的。因為該法規定法律救濟包括:聘用,復職,晉升,欠薪,預付薪水,合理的調整,并支付律師費,專家證人費和訴訟費用。

同時由于1991年《民權法案》規定,如果發現故意歧視的現象,可要求企業作出賠償的或對其進行懲罰性賠償(用于補償單個原告未來的金錢損失和精神損害),通過民權法案的補充,也起到了促進殘疾人法的實施,減少企業對殘疾人的歧視。當然作為懲罰性的賠償,其在賠償范圍上也有一定的限制,擁有100名或100以下的員工的企業賠償對多不得超過$ 50000,雇員在500人以上的公司賠償數額不得超過$300,000。

二、《美國殘疾人法》實施的目標

在《美國殘疾人法》制定當時,美國大約有4300萬身體或者精神殘障的,其中大約820萬殘疾人希望獲得工作,而據美國人口普查局的最近報告,美國人口中有有某種形式的殘疾人數已達到5100多萬人(占總人口約18%),其中約3250萬人有嚴重殘疾,面對這樣龐大的人群,《美國殘疾人法》對其就業應該起到了促進的作用。

但是對于1990年《美國殘疾人法》真正的實施效果,卻是模棱兩可,評論眾說紛紜。有學者認為,美國殘疾人由依賴別人生活開始走向獨立生活,該法在促進殘疾人就業率提高方面起到了積極作用,殘疾人可以在不需要政府干預的情況下做任何事情。但也有人認為該法并沒有很好地起到增加殘疾人就業的作用。

傳統上雇主普遍存在殘疾人生產效率低下這樣錯誤的認識或者不愿意做出適度的調整以適應他們,事實上,在勞動力市場中殘疾人的命運比非殘疾工人更糟,這是沒有爭議的。殘疾人收入不超過非殘疾工人收入的40%。而且勞動力參與率上殘疾人的比率要低得多,并且殘疾人由于受到歧視不太可能被雇用,這也似乎是美國殘疾人法案從出臺到實施的背后動力。理論上《美國殘疾人法》的目的是提高殘疾人士的就業率,在內容上《美國殘疾人法》規定,雇主有責任接納殘疾工人,并且在聘用、解聘以及支付薪水上不得歧視殘疾人。《美國殘疾人法》的支持者認為,該法將促使公司必須進行投入和改善設施,以便在雇傭殘疾工人的問題上減少其不合理的歧視。尤其是近年來,由于勞動力市場表現出對殘疾工人的關注,使國內領取傷殘保險的人數減少。

1992年7月至1997年9月,平等就業機會委員會的各區域辦事處共收到90803起有關《美國殘疾人法》中涉及就業歧視的訴訟。這一數字不包括大約65,000起適用《美國殘疾人法》向國家公平就業實踐機構(該機構與平等就業機會委員會就處理歧視問題的工作分擔達成一致)提出的訴訟申請。在平等就業機會委員會處理的有關直接索賠的請求中,29%是涉及“雇主失敗的合理調整”的問題,9.4%涉及雇主在雇傭中存在歧視的問題。并且在大部分的指控中,62.9%涉及非法終止雇傭合同(即開除,失敗的返聘,停職或臨時解雇)。這問題的出現,也促使我們不斷地去完善和解釋《美國殘疾人法》,并且通過對法案的解釋和完善可以更好的為殘疾人提供某種形式的就業保護。

三、《美國殘疾人法》實施的效果

但是這些數據并不能掩蓋另一個事實,那就是當期人口調查的數據顯示在《美國殘疾人法》開始生效后,對于所有在工作年齡段的男性以及在40歲以下的女性來說,殘疾工人人數的比例在急劇下降。雖然一些企業根據殘疾人法案的要求增加了對殘疾工人的適當的殘疾調動,使其能夠從事力所能及的工作,但是增加調動并不能單獨解釋殘疾人士的就業率降低的原因。這樣美國殘疾人法案就成為另一個是殘疾人就業率降低的可能原因。與這個觀點一致的是,美殘疾人法案的影響并不能涵蓋全部的領域,它由于對于小企業在成本上的考慮,面除了其一些義務,如對于小企業來講如果適當的調整成為其過渡負擔的話,那么其可以免除這項義務。所以一般法案的影響較大的還是出現在經濟實力較強,可以負擔起一些費用的中等以上規模的公司中。

我們利用成本的投入的比較,來強調在涉及殘疾人歧視的訴訟威脅下,適當調整的成本與雇傭成本以及解雇成本之間的區別。雖然《美國殘疾人法》中有關合理調整的規定可以刺激企業雇傭一小部分殘疾工人,但是雇傭成本和解雇成本的引入使這種量化的分析復雜化。如果依靠有關美國殘疾人法案的訴訟的威脅,來鼓勵雇主增加殘疾人的雇用,那么在大多雇主不是對利潤或成本很敏感的情況下,《美國殘疾人法》的出臺可能會增加殘疾工人的就業率上漲。但是當企業受到大多數涉及非法解雇和合理調整的成本過高的指控時,《美國殘疾人法》就可能會成為殘疾人的就業率上漲的阻礙。

對殘疾人就業的分析主要著眼于殘疾人的就業率和工資,而不是像使用1988至1997年間每年3月公布的當期人口普查的數據,這個數據的統計主要是針對健全者在就業方面的數據。這些數據對于我們的研究殘疾人就業方面是有一定作用的,當期人口普查的數據顯示,在總體上健全者就業率的增長掩蓋了殘疾人就業率的下降,只有4%的殘疾人進入了勞動力市場。尤其是在《美國殘疾人法》實施后,年齡在21-39歲的殘疾工人的就業相對降低,而相對的薪水并沒有改變。殘疾工人就業崗位相對不斷減少,針對男性殘疾人崗位的減少最早出現在1993年,而針對女性的則在1992年就已經出現了,這些都是在《美國殘疾人法》生效頭兩年發生的。

此外,由于《美國殘疾人法》的出臺,不得不迫使企業為殘疾人工作地便利提供適當的調整,而為此投入的成本也成為影響因素制約企業雇傭殘疾人的原因之一。一些統計結果表明,殘疾人士的就業率下降更多的集中于大中型公司,這可能是因為美國殘疾人法案免除了小企業的義務,而且大中型企業可能更容易地負擔與美國殘疾人法案有關改善殘疾人就業所做調整的費用。另一方面,沒有更多證據表明殘疾人在離職率上有所減少。在離職率上數據沒有太大的變化表明美國殘疾人法案所產生的更大的負面影響,不是由于非法解雇訴訟的威脅造成的,而更多的是因為適當調整的成本的原因造成的。

通過關于殘疾人就業的總統委員會與一些為他們的殘疾工人做出適度調整的雇主進行的調查,結果表明,自1992年10月以來企業在為殘疾人做出的適當調整的費用上面平均支出為930美元。這個數據可能被低估了,因為它僅包括企業自愿調整的情況,沒有包括企業由于調整而被動的在研究美國殘疾人法案的規則上時間的花費而產生的成本,也沒有包括由于被迫調整而降低了效率的成本。

在另一方面,《美國殘疾人法》所涉及的支出一個重要組成部分是由訴訟所產生的。自1992年7月,超過11000向平等就業機會委員會辦事處直接指控的案件由平等就業機會委員會根據《美國殘疾人法》的規則解決了,并且在平等就業機會委員會斡旋下,雇主為了解決所面臨的歧視指控共支付了1.74億美元來平息指控。但這個數字并不包括企業的行政管理費用,律師費用,以及在庭上或庭外調解的費用,如果算上這些費用,那么一項對企業的就業歧視指控將使企業付出巨大的訴訟成本。而且根據統計每年各州法院和聯邦法院受理雇員指控其所在企業對其歧視的申請的案件多達40000案件,這其中60%獲得了勝訴。而且勝訴的案件平均賠償的數額超過167,000美元,此外為此支出的辯護的費用超過40000美元。顯然這些費用的支出也給企業帶來了巨大的壓力,使其對殘疾人就業持保留的態度,同時為了不使自己抵觸美國殘疾人法的規定,其也對一些職位的設施進行了更多的限制,同時這阻礙了殘疾人就業的提高。

所以從企業的角度看《美國殘疾人法》并不是解決殘疾人就業困境的完美方案,這個法案是殘疾人最大限度就業能力的發揮與雇主挑選具有生產能力雇員愿望之間的妥協產物。它要求擴大對殘疾人的保護力度,卻沒有要求殘疾人自身要不遺余力地投入到勞動力市場中去,因而對雇主造成了極大的負擔。

四、結語

盡管各學者看法不一,但《美國殘疾人法》的實施總體上對殘疾人的就業產生了深遠的影響。美國的殘疾人政策實現了由最初提供福利和現金為主向在日常生活、經濟和社會等各個方面為殘疾人創造與健全人享有同等機會條件為主的轉變,為美國殘疾人創造了真正的無障礙社會。作為彌補,美國政府隨后也采取了一些稅收優惠政策,以鼓勵雇主雇用包括殘疾人在內的低收入群體勞動者,為殘疾員工提供便利的工作場所和設施,從而在最大限度上消除對企業的影響。

進入21世紀后,伴隨著社會觀念的變化、科學技術的發展、殘疾人群體自身態度的調整以及勞動力市場的變化,美國政府的殘疾人就業政策的定位必將吸取現有立法的經驗,延續新世紀的立法趨勢,進一步擴展殘疾人的就業權利,同時維護雇主的利益,創造更好的無障礙社會生活環境與工作場所環境,從而充分有效地挖掘殘疾人人力資源的創造潛力,為美國的經濟發展貢獻力量。