從社會中介組織的作用看民法的私力救濟途徑

張智凡

摘要本文通過分析社會中介組織的基本概念和分類,指出法治社會要求有一個良好的社會組織結(jié)構(gòu),在這個結(jié)構(gòu)里,社會中介組織應(yīng)得到生長和壯大,民間的訴求應(yīng)能夠得到迅速有效地回應(yīng)。文中試圖從社會中介組織的功能出發(fā)論證社會中介組織在構(gòu)建民法私力救濟途徑中的作用和地位,以積極培育和發(fā)展社會中介組織調(diào)解機構(gòu),增強社會中介組織“中間人”的作用。

關(guān)鍵詞社會中介組織私力救濟社會自治中介組織構(gòu)建

中圖分類號:D913文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-087-02

十六屆四中全會在《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中指出:要發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。據(jù)此,重視社會中介組織在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用,對于研究民法的私力救濟途徑具有一定的借鑒意義,對于完善民法的保護(hù)機制有著重要作用。

一、社會中介組織的概念和分類

民法關(guān)于權(quán)利的保護(hù),端在救濟權(quán)制度,即“賦予當(dāng)事人救濟權(quán),而且確立方便可靠的程序,確保救濟權(quán)的行使。此種安排,既許可權(quán)利人依靠自身力量行使救濟權(quán)的自力救濟程序,又許可權(quán)利人通過國家的專門幫助行使救濟權(quán)的公力救濟程序?！雹贀?jù)此,既然許可權(quán)利人通過國家的專門幫助行使救濟權(quán),那么權(quán)利人同樣可以通過社會中介組織的幫助行使救濟權(quán),并且更易于解決權(quán)利糾紛。

人們一般把社會經(jīng)濟生活分為三個層面:一是政府,即行使國家主權(quán)的國家機構(gòu),處于經(jīng)濟生活的宏觀層面;一是企業(yè)、個人等市場經(jīng)濟的主體,處于經(jīng)濟生活的微觀層面;而這二者之間,起承上啟下作用的就是處于中觀層面的社會中介組織。作為社會中間系統(tǒng)的社會中介組織,既不同于政府,不具有行政職能和行政權(quán)力,也不同于企業(yè),不以利潤最大化為目的,它的職責(zé)主要是以“中間人”的身份,在它們的中間地帶起溝通、協(xié)調(diào)作用及為社會提供各種專門性的服務(wù)。

作為社會中間系統(tǒng)的社會中介組織,是指獨立于政府之外的、依據(jù)法律建立的以服務(wù)、監(jiān)督功能為主的社會組織。它依照國家的法律和法規(guī)成立并運行,以公平、公正為宗旨,并確保其服務(wù)的優(yōu)質(zhì)與高效,在國家(政府)與社會之間發(fā)揮功能傳遞作用,在市場主體之間發(fā)揮服務(wù)紐帶作用。從功能角度來講,“中介性”和“服務(wù)性”是其基本特征。將社會中介組織的功能和現(xiàn)行的管理實踐結(jié)合起來,可以把社會中介組織分為以下幾類:1.市場性中介組織;2.社會公益性中介組織;3.社會性中介組織;4.行業(yè)協(xié)會類中介組織;5.社區(qū)服務(wù)類中介組織;6.事業(yè)單位類社會中介組織。

二、社會中介組織在構(gòu)建民法私力救濟途徑中的重要性與必要性

(一)社會中介組織在構(gòu)建民法私力救濟途徑中的重要性

西方經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家(或地區(qū))社會中介組織具有自我監(jiān)管和監(jiān)管社會的作用。一方面,社會中介組織對本組織成員的行為具有自我監(jiān)管作用,另一方面,社會中介組織又受政府委托,從事專項的經(jīng)濟管理和社會監(jiān)管活動。社會中介組織的功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.民眾與政府的溝通渠道

美國政治學(xué)家亨廷頓指出:“政治發(fā)達(dá)社會與政治不發(fā)達(dá)社會的分水嶺就是各自擁有組織的數(shù)量、規(guī)模和效率,這是一目了然的?！雹谏鐣薪榻M織介于政府和社會之間,為政府與公眾進(jìn)行交流溝通提供了渠道,它們通過發(fā)表言論、提出建議等手段來影響政府政策的決策過程,增強了社會與政府之間的信息交流和情感溝通,對社會的穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用。

2.多元利益群體的利益表達(dá)渠道

和諧社會不是一個沒有矛盾的社會,而是一個能夠?qū)⒚苤糜诤侠淼男袨榭蚣苤畠?nèi),運用公共管理的手段將矛盾化解的社會。改革開放以來,利益的重新分配催生了許多新的利益群體,原有的利益群體也出現(xiàn)分化,利益多元化的格局已然形成。利益沖突帶來大量的矛盾和摩擦,而“在一個大家都屬于同一社會勢力的社會里,沖突便可通過該社會勢力自身的結(jié)構(gòu)加以限制并予以解決,而無需正經(jīng)八百的政治機構(gòu)?！雹塾捎谏鐣薪榻M織處于政府與社會之間的地位,實際架起了公共權(quán)力和民間社會之間的橋梁,既便于國家同利益群體的溝通對話,也使得民間權(quán)利和利益訴求能夠理性的進(jìn)入國家體制框架,以得到有效的伸張和保障。

3.制約公共權(quán)力和推動政治民主化的重要社會力量

社會中介組織的發(fā)展可以促進(jìn)政府與社會的分離,使大量的社團組織從政府的控制中解脫出來,形成一種多元化的社會。而多元化的社會是實現(xiàn)民主制的一個重要條件。托克維爾認(rèn)為一個由各種不受政府控制的、獨立的自主性社會團體組成的多元化社會,可以對公共權(quán)力構(gòu)成一種強有力的“社會制衡”。著名學(xué)者羅伯特·達(dá)爾則更明確地斷言:“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西,至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的過程在諸如民族—國家這樣大的范圍內(nèi)被運用,那么自主性的社會組織必定會出現(xiàn)。而且,這種社會組織的出現(xiàn),不僅僅是民族—國家統(tǒng)治過程民主化的一個直接結(jié)果,也是為民主過程本身運作所需要的,其功能在于使政府的強制最小化,保障政治自由,改善人的生活?！雹芸梢?包括中介組織在內(nèi)的各類社會組織的建立和發(fā)展對自律性社會的形成和民主化進(jìn)程的推進(jìn)有著積極的作用。

(二)社會中介組織在構(gòu)建民法私力救濟途徑中的必要性

構(gòu)建民法私力救濟途徑將社會中介組織納入到救濟渠道中來,主要是基于現(xiàn)有糾紛解決機制的困境考慮的,其表現(xiàn)在以下幾個方面:⑤

1.糾紛解決方式上的困境

訴訟成為解決糾的普遍的甚至是第一的選擇,大量糾紛主要依賴訴訟機制解決。法院受理案件數(shù)量一直呈持續(xù)上升態(tài)勢,有限的司法資源已難以承受案件之重。案件數(shù)量激增容易在客觀上滋生久審不決、久拖不執(zhí)、積案居高不下頜審判質(zhì)量下降等現(xiàn)象,進(jìn)而影響到法院的司法信用和審判的公信力。

2.訴訟制度面臨的困境

訴訟制度在現(xiàn)代糾紛解決機制或系統(tǒng)中毋庸置疑地處于核心和主導(dǎo)的地位。然而,作為一種特殊的糾紛解決方式,訴訟亦不可以避免地存在著缺陷,主要體現(xiàn)在訴訟拖延,程序復(fù)雜,效率低下;訴訟成本高昂,當(dāng)事人負(fù)擔(dān)增加;結(jié)果常與當(dāng)事人期望相距甚遠(yuǎn);訴訟的對抗性使得當(dāng)事人之間的關(guān)系難以修復(fù)等等。把案件不加區(qū)別、整齊劃一地適用一種程序,或者一種解決方式,勢必造成司法資源的浪費和不堪重負(fù)。糾紛與日俱增使得訴訟機制的功能性障礙愈顯突出,法院負(fù)擔(dān)不可承受之重,應(yīng)對失靈,導(dǎo)致糾紛解決路徑的不暢和阻滯已經(jīng)開始危及司法的權(quán)威。

3.民間解決糾紛途徑的困境

國家將主要資源集中配置于司法機關(guān)和正式的訴訟程序,對其他糾紛解決方式的制度建設(shè)重視不足,投入相對薄弱;失去官方正式制度的支持,民間解決糾紛的效力低下,能力退化。調(diào)解及其他非訴訟程序都存在程序設(shè)計、機構(gòu)人員素質(zhì)和效力等方面的問題,亟待改革或重構(gòu)。非訴訟方式與訴訟之間未形成有效的銜接,非訴訟糾紛解決結(jié)果未得到應(yīng)有的尊重,效力得不到司法強制力的保障。各種非訴訟程序未形成一個有機和協(xié)調(diào)的機制,相互之間的銜接和互補較差。

基于此,就需要社會提供能合理分流和有效解決各種糾紛的路徑,和能促進(jìn)各路徑協(xié)調(diào)與銜接的糾紛解決機制。及時妥善解決多發(fā)的社會糾紛,其根本在于實現(xiàn)糾紛解決途徑的多元化,即不僅依靠司法訴訟解決糾紛,同時應(yīng)廣泛建立協(xié)商、調(diào)解(包括人民調(diào)解、行政調(diào)解以及各種行業(yè)性、民間性的調(diào)解)、仲裁等社會機制,以此從量上分流訴訟和法院的壓力,從質(zhì)上改善糾紛解決的效果,達(dá)到當(dāng)事人之間雙贏互利和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。而發(fā)展多元的社會中介組織并賦予這些中介組織解決糾紛功能,能較大程度地解決上述矛盾。

三、社會中介組織在民法私力救濟途徑構(gòu)建中的體現(xiàn)

隨著市場經(jīng)濟與民主政治的發(fā)展,國家與社會一體化的格局逐漸被打破,與國家相分離的民間社會和社會多元化格局逐漸形成,“政府的權(quán)力與能力難以及時全面地滿足人民日益增長的經(jīng)濟文化多樣化的需要,迫使它不得不通過委托或授權(quán),將一部分權(quán)力下放給相關(guān)的民間社會組織行使”。⑥越來越多的問題可以依靠社會自己解決,國家逐步向社會主體分權(quán)、還權(quán),原先由人民委托國家及政府掌管的權(quán)力現(xiàn)在由人民自發(fā)結(jié)成的團體來行使,社會中介組織在社會私力救濟的作用的發(fā)揮是對這一趨勢的順應(yīng)。

基于此,我們認(rèn)為,構(gòu)建民法私力救濟途徑中,社會中介組織應(yīng)該得到應(yīng)有的重視。構(gòu)建我國民法私力救濟,可以從以下幾個方面著手:

第一,制定結(jié)社法解決我國有關(guān)社會中介組織立法零亂分散的狀況,為社會中介組織的建立提供法律保障。充分保障公民的結(jié)社自由,把社團的充分自治權(quán)與國家的適度規(guī)制相結(jié)合。社會中介組織設(shè)立由審批制變?yōu)榈怯浿啤Ｕ{(diào)整好組織與成員、組織與組織、組織與政府的關(guān)系。防止社會中介組織出現(xiàn)內(nèi)部人控制,管理層腐敗,行業(yè)壟斷現(xiàn)象,促進(jìn)同類組織間的競爭與合作。發(fā)揮社會中介組織在公共管理方面的積極作用,促進(jìn)權(quán)力多元化和社會化。

第二,積極培育和發(fā)展社會中介組織調(diào)解機構(gòu)。當(dāng)前調(diào)解作為現(xiàn)代非訴訟糾紛解決機制的一種基本形式,在世界各國都被廣泛應(yīng)用,用調(diào)解的方式解決社會矛盾糾紛,已成為當(dāng)今各國司法改革的一種趨勢。構(gòu)建民法的私力救濟途徑應(yīng)該對此制度予以借鑒。

隨著中國社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷,傳統(tǒng)的單位組織逐漸解體,以利益、價值和觀念共同為特征的新型的共同體正在形成,社會中介組織發(fā)展迅速,社會組織化程度正在增強。因此可以因勢利導(dǎo),在這些新型的社會中介組織中培育調(diào)解機構(gòu),以便擴大民間調(diào)解的組織基礎(chǔ),并可以形成專業(yè)化的優(yōu)勢。如推行訴訟調(diào)解適度社會化,實行調(diào)解前置程序,擴大訴訟調(diào)解主持人的范圍,建立調(diào)解協(xié)議便捷執(zhí)行的途徑,使調(diào)解與訴訟有機接軌。立足我國國情,在這些新的組織形態(tài)中建立相應(yīng)的民間調(diào)解組織。比如,聯(lián)合調(diào)解委員會、社區(qū)調(diào)解組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)立的調(diào)解組織、區(qū)域性和行業(yè)性調(diào)解組織等。

第三,加強我國社會中介組織建設(shè),完善社會中介組織體系,使其具備承擔(dān)社會管理職能和調(diào)節(jié)社會矛盾的組織條件和基礎(chǔ)。沒有社會中介組織的發(fā)展,社會中介職能就不可能完全發(fā)揮,政府的社會管理職能就無法社會化。政府對社會中介組織的發(fā)展要持扶持、鼓勵的態(tài)度,要根據(jù)中介組織的成熟程度進(jìn)行相應(yīng)的配套管理,對其發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,對現(xiàn)已存在的中介組織進(jìn)行改造和優(yōu)化,使其有計劃、有重點、健康地發(fā)展。中介組織的形成和發(fā)展要適應(yīng)于經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要,科學(xué)合理的總體規(guī)劃,優(yōu)先、重點發(fā)展與市場經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系較為密切的中介組織。⑦

第四,優(yōu)化我國社會管理體制,減少政府的過分干預(yù),引導(dǎo)和規(guī)范社會中介組織的發(fā)展。對我國傳統(tǒng)的社會管理體制要有清醒的認(rèn)識,原來以政府為主導(dǎo)和本位的社會管理體制和社會矛盾調(diào)節(jié)機制需要在社會中介組織發(fā)展的基礎(chǔ)上有所改變,社會管理職能分配和主導(dǎo)格局需要優(yōu)化。⑧這就需要大力推進(jìn)包括事業(yè)單位體制改革、社團管理體制改革以及社會中介組織管理制度改革,理順政府與社會中介組織的關(guān)系,從制度上保證社會中介組織的獨立性和中介性,以便社會中介組織能夠以自身的名義、根據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)范承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,履行公共管理中相應(yīng)的職責(zé)。中介組織內(nèi)部要由完善的自我管理、自我約束制度,此外,政府還要通過建立公正、公開的評估機制和監(jiān)督機制,來保證社會中介組織獨立承擔(dān)法律責(zé)任和社會責(zé)任,解決社會組織作為社會矛盾調(diào)節(jié)的合法性和公信力問題,并更加有效地保護(hù)政府的資源,促進(jìn)和諧社會的建設(shè)。

第五,建立行業(yè)性的“替代性糾紛解決機制”。諸如會計師、醫(yī)師、金融、房地產(chǎn)、家電、建筑、化工、旅游等等行業(yè)都已逐步建立或正在建立行業(yè)自治組織,制定或正在形成各自的行業(yè)規(guī)范,并開始建立相應(yīng)的糾紛解決程序。對此,我們可以引導(dǎo)這些行業(yè)自治組織制定各自的行業(yè)規(guī)范以及建立相應(yīng)的糾紛解決程序,使之成為這一行業(yè)的糾紛解決機構(gòu),成為行業(yè)組織成員間解決糾紛、矛盾的機構(gòu)。這也不失為私力救濟的一種途徑。

第六,規(guī)范政府對社會中介組織的管理。政府主管部門應(yīng)在總體規(guī)劃下,依法對中介組織強化資格認(rèn)證,實行機構(gòu)登記和嚴(yán)格審批制度,以明確中介組織的法人地位,保證其能夠獨立、依法從事經(jīng)營管理活動。在資格認(rèn)證和注冊登記方面,其它行業(yè)應(yīng)比照較為規(guī)范的律師和注冊會計師的制度,制定本行業(yè)從業(yè)人員的資格認(rèn)證制度。