論卷宗閱覽權的行使與保障

張 炎

摘要卷宗閱覽權是行政相對人參與行政程序的一項重要權利。它有助于落實行政公開原則,約束行政權力和說服行政相對人認同行政權力的行使結果,而落實卷宗閱覽權行使方式和保障手段,在目前有著重要意義。

關健詞行政程序程序權利卷宗閱覽權

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-102-01

一、卷宗閱覽權的意義

卷宗閱覽權是指行政相對人在參與行政程序過程中,查閱行政主體收集、制作的與行政案件有關聯的卷宗材料之權利。卷宗閱覽權是知情權譜系中的一項子權利。它是“司法程序中‘武器平等原則在行政程序中的體現。”①行政相對人通過卷宗閱覽,可以知悉行政主體掌握的對自己不利的資訊,可以在行政主體做出最終決定之前為自己申辯,從而維護自己的合法權益。雖然在公民的權利譜系中,卷宗閱覽權是一個很小的權利,但對于一個正在形成法治社會的中國,確認行政相對人在行政程序中卷宗閱覽權是很具有法律意義的:一方面約束了行政權力;更重要的是它對說服行政相對人認同行政權力作用很大。行政權力只有在行政相對人認同的前提下才能產生預期的法律效果,而行政相對人對行政權力的認同在很大程度上取決于行政主體運用行政權力的依據是否為行政相對人所接受。如果行政相對人內心深處潛藏著對行政主體運用權力依據的懷疑,那么在行為上必然表現出對行政權力的不服從。這種不服從損害了行政權力的實效,也減損了行政主體的威信。卷宗閱覽權的功能在于,在行政決定作出之前,行政相對人可以了解到將來可能成為行政決定依據的一切材料,并可以在行政決定作出之前反駁對自己不利的一切材料。既然行政相對人事先已經了解到了這些材料,并給出了反駁的機會,那么行政相對人就有了準備接受這一不利于己的行政決定的心理準備。這種心理是行政相對人認同行政權力的內在條件。

二、卷宗閱覽權的行使方式

(一)卷宗閱覽的時間、場所

為了確保行政相對人有效地行使卷宗閱覽權,同時基于對卷宗材料有序管理的要求,卷宗閱覽的時間應當限于行政機關的辦公時間,除非有特殊情況,非辦公時間行政相對人不得申請查閱卷宗材料。為了便于行政相對人查閱卷宗材料,行政主體應有卷宗閱覽的場所,為行政相對人提供必要的復制、摘抄卷宗材料的設備。

(二)卷宗材料的利用

卷宗材料只能被行政相對人用來在本案中維護其自身合法權益,其他用途應當為法律所禁止,尤其是證人證言,如行政相對人利用復制、摘抄所得的對其不利證據材料,威脅、利誘證人,有關部門應根據法律規定追究其法律責任。

(三)卷宗閱覽權行使的時間

一般來說,行政相對人在行政程序的任何階段都有申請查閱卷宗材料之權利。但是,行政相對人畢竟與本案件處理結果具有法律上的利害關系,如果讓其過早地了解有關卷宗材料,可能妨礙行政主體正常行使行政職權。如在調查程序階段,行政相對人的卷宗閱覽權應當給予必要的限制,因為行政主體調查取得的卷宗材料可能成為其繼續查證的線索,或者行政主體取得的證據材料是否最后用于本案的處理,也沒有做出最后決定。這些不確定的卷宗材料如果讓行政相對人知悉后,可能會為其隱藏不利證據提供了條件,或者成為威脅、利誘證人的依據。因此,對行政相對人卷宗閱覽權行使時間做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗閱覽權的保障方式

在行政實踐中,行政相對人行使卷宗閱覽權的仍然受到種種限制。如行政復議法規定了申請人、第三人可以查閱卷宗材料,但對行政相對人是否可以復制、摘抄則沒有作出進一步的規定。如果行政相對人僅只有查閱卷宗材料的權利,那么卷宗閱覽權對于行政相對人可能沒有實際意義。因為這樣行政相對人在行政程序中就無法有效地利用這些材料進行陳述、抗辯。因此,通過行政程序來保障行政相對人的卷宗閱覽權,需要做到:

(一)完整地確認行政相對人的卷宗閱覽權

行政程序要確保行政相對人卷宗閱覽權,必須就主體、范圍、行使方式的內容作出明確的規定。在行政復議實踐中,不少行政復議機關在申請人、第三人申請查閱卷宗材料時,只允許查閱,不準復制、摘抄,理由是行政復議法只規定申請人、第三人的卷宗查閱權。之所以出現這種情況,根本原因還是法律規定了一個不完整的公民權利所致的結果。今后的行政程序制定時應當避免這種情況的出現。

(二)行政機關應當正確對待行政相對人行使行政程序權利

從行政機關的角度出發,行政相對人行使行政程序權利無疑會增加工作的難度、減損行政效率,行政機關工作人員內心深處并不喜歡具有程序權利意識的行政相對人。因此,他們盡可能會從不利于行政相對人行使程序權利角度去適用、解釋法律條款,客觀上形成了不利于行政相對人行使程序權利的外部環境。所以,行政機關工作人員應當改變這些陳舊、落后的人治觀念,將行政相對人作為獨立于其行政職權之外的主體,而不是任其行政職權可以支配的客體;尊重行政相對人的程序權利,客觀上是有利于行政主體有效地行使行政職權。

四、有關卷宗閱覽權的訴訟

在行政程序中,行政相對人申請閱覽卷宗材料,行政主體無正當理由,或者以涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私為由拒絕行政相對人查閱、復制、摘抄卷宗材料等。對此,行政相對人是否可以提起行政訴訟?從卷宗閱覽權的性質看,它是一種程序性權利,行政主體拒絕行政相對人申請卷宗閱覽權是一種行政程序行為。對于行政程序行為,“原則上當事人或利害關系人僅得以對本案實體決定不服時一并聲明。”②也就是說,對于行政主體拒絕行政相人卷宗閱覽申請的行為,行政相相對人只能在對案件的最終決定不服而提出行政訴訟的時,作為一種要求撤銷該決定的理由之一提出。

行政主體同意行政相對人查閱卷宗材料申請,而與此相關的其他公民或者組織認為查閱卷宗材料可能侵害其權益的,是否可以提起行政訴訟?只要其他公民或者組織認為行政主體同意行政相對人查閱卷宗材料申請侵犯其合法權益,并提出了相關的事實和法律依據的,是可以提起行政訴訟的。如有關組織認為行政主體的準許閱覽卷宗的程序行為侵害其他商業秘密的,就可以提起行政訴訟。因我國的行政訴訟是一種主觀訴訟,公民、法人或者其他組織認為行政主體的準許閱覽卷宗的程序行為侵犯了國家機密,不能提起行政訴訟,但可以通過正常的法律程序向有關國家機關檢舉、控告,由有職權的國家機關依法制止行政主體的違法行為,并追究相應的法律責任。